关于《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》的说明

广州市人大常委会研究室主任杨清蒲

（2009年10月20日）

各位领导、同志们：

根据会议的安排，由我对《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》作说明。下面，我从四个方面向大家汇报：（1）《办法》修订的背景、过程；（2）对重大事项一些基本问题的认识和把握；（3）《办法》的主要内容；（４）在落实中应注意的一些问题。

一、《办法》修订的背景、过程

（一）修订的背景。

这次修订《办法》是广州民主法制建设试点的重要内容，是广州发展的必然和内在要求。一是人大工作发展的迫切需要。重大事项决定权是人大及其常委会的四大职权之一，而且重大事项决定权与其他职权相比是处于基础的地位。但是在人大工作实际中，重大事项决定权落实不到位，讨论决定重大事项工作是人大工作的薄弱环节。我市的《办法》是2001年出台的，该办法实施后对推进市人大常委会讨论决定重大事项工作起到了一定的作用，但由于《办法》本身存在一些不足，特别是在程序性规定方面的刚性不够，致使《办法》的可操作性不强。同时8年过去了，一些重要的新的法律已经出台，如监督法、城乡规划法等，所以原《办法》的一些规定已不适合新的法律的要求，也不符合我市经济社会发展的实际，因此有必要对《办法》进行修订。

二是广州发展社会主义民主政治的内在要求。这是这次修订的一个特别背景，也是这次修订受到特别重视和关注的重原因。省委对广州发展社会主义民主政治寄予厚望，中央政治局委员、省委书记汪洋同志在广州调研考察时强调，建设宜居城市“不仅要为居民提供良好物质条件，还要提供丰富多彩的精神文化生活条件，更要提供公平正义的社会政治生活条件。”在去年11月召开的全省特区工作会议上，朱小丹书记就广州发展社会主义民主政治作了主题发言，汪洋书记对广州的积极探索给予了充分肯定，并要求广州在发展社会主义民主政治上率先探索，付诸实践。汪洋书记强调指出，加强程序设计和程序保证，这是将社会主义民主制度化、规范化的重要途径。没有程序的民主，就没有真正的民主，要研究制定充分发挥人大在发扬人民民主方面的具体程序。根据省委的部署，广州在全省率先开展民主法制建设试点工作。为推进这项工作，市委近期正在抓紧制定出台《广州市加强民主法制建设试点工作方案》，具体由凌伟宪、孔少琼同志牵头，成立了文件起草小组，由市委政研室负责，我们人大研究室派两名同志参加。计划11月下旬完成试点方案，提交市委常委会会议审议。总的要求是按照省委的要求，以改革创新的精神加强社会主义民主政治建设，力求在重点领域和关键环节有所突破。实现科学民主决策是推进民主政治建设的重要环节，完善重大决策规范化、程序化是提高决策科学化、民主化的重要保证。因此市委从抓决策的科学化民主化法制化入手，提出了三项任务。（1）完善党委、政府重大事项决策机制。包括“三不决策”制度、“三重一大”制度，重大决策公示制度，社会听证制度、“民意直通车”制度；（2）完善人大常委会讨论决定重大事项办法；（3）完善重要问题政治协商制度。因此，《办法》的修订是我市发展社会主义民主政治的重要内容。

（二）修订的过程。

这次《办法》的修订是在市委的高度重视下，在市人大常委会党组的直接领导下开展的。省委常委、市委书记、市人大常委会主任朱小丹同志对修订工作高度重视，亲自指导，直接过问，多次作出重要指示，提出了修订原则和要求，协调解决修订过程中碰到的问题，认真审阅了《办法》的修订草案，主持召开市委常委会会议对《办法》进行了认真讨论和研究，原则通过了修订草案。在市委常委会会议上，朱书记对进一步审议好、贯彻落实好《办法》提出了四点要求：（1）征求省人大常委会党组意见；（2）组织开展好市人大常委会会议审议该修订草案的工作；（3）《办法》颁布实施后，要认真组织学习文件和贯彻工作，由市委办公厅会同市人大常委会党组起草贯彻落实《办法》的通知，以市委办公厅名义下发；（4）人大常委会和“一府两院”要认真组织学习贯彻，严格按规定的程序办事，推进决策科学化、民主化、法制化。市人大常委会党组将《办法》的修订工作作为今年的一项重要工作来抓。常委会党组副书记、副主任龙建安同志对修订给予全过程的指导，亲自出面同政府进行协调沟通，对一些重大问题予以把握。常委会党组其他领导对修订工作给予了许多具体指导，提出了许多很好的意见。在修订过程中，我们着力抓好下面三个环节：

一是加强调研。我们先后到省人大常委会、深圳市人大常委会、重庆市人大常委会、湖北省人大常委会进行调研，认真学习借鉴他们的经验做法。调研之后形成了《关于进一步落实市人大及其常委会讨论决定重大事项职权的调研报告》，针对我市人大常委会讨论决定重大事项工作存在的突出问题，提出了把“预算超收收入安排使用”、“城市总体规划和重要专项规划的制定和修改”、“政府投资的重大项目立项和建设情况”、“行政区划调整”和“市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并”等纳入重大事项范围的建议。

二是加强沟通协调。《办法》主要是规范重大事项决定权的行使，因此与一府两院，特别是同政府之间沟通协调至关重要。朱小丹书记和龙建安副主任高度重视，亲自出面进行协调。4月21日朱书记将报送的征求意见稿批转张市长，请张市长提出修改意见。张市长高度重视，亲自提出了15条修改意见，常委会党组对张市长的意见非常重视，专门召开党组会议进行研究，修改后再次送政府征求意见，政府召开党组扩大会议再次进行研究，又提出9条意见，对此常委会党组又开会进行认真研究修改，最后达成比较一致的意见。朱书记对这种充分的沟通协调给予充分肯定，认为这种沟通协调不仅很好地统一了认识，有利于做好《办法》修订工作，而且更加有利于今后的贯彻落实。

三是充分吸收采纳意见。为充分发扬民主，集思广益，我们先后征求了人大常委会各部门，政府各有关部门，区、县级市人大常委会，市人大常委会党组成员，市政府党组的意见，报经了市委常委会审议通过，征求了省人大常委会党组的指导意见，《办法》的修订几上几下，先后七易其稿。因此，《办法》充分发扬民主，集思广益，集中各方面的智慧，是集体智慧的结晶。

二、对重大事项几个基本问题的认识和把握

讨论决定重大事项是一个政治性、政策性、法律性比较强的问题，涉及到我们国家的领导制度、体制和机制，所以我们必须对重大事项的一些基本问题有一个正确的认识和把握。在这次修订过程中我们碰到这样一些问题，比如讨论决定重大事项跟监督工作是什么关系，人大依法行使重大事项讨论决定权与党委决策及政府行政决定是什么关系，本级人大及其常委会职权与上级政府职权如何把握等问题。下面我简要汇报一下我们对一些问题的认识和把握。

（一）重大事项的概念和内涵。

决定权是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序，决定国家重大事项的权力。在人大工作中，我们常用到“决定权”、“重大事项决定权”、“讨论、决定重大事项”、“讨论决定重大事项职权”等概念，这些概念中，用得最多的是两个：一个是“决定权”；再一个是“讨论、决定重大事项”。目前，“决定权”一词还不是法律用语，而是为了表述方便，人们对人大及其常委会的一部分职权的笼统称呼。而讨论决定重大事项是一个法律用语，《地方组织法》第四十四条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权，……（四）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、侨务等工作的重大事项。”这里值得注意的是讨论、决定中间有一个顿号。也就是说，有些是需要决定的，有些只需要讨论。决定权与讨论、决定重大事项，二者既有联系，又有区别。在使用上各有侧重，“决定权”侧重于职权，“讨论、决定重大事项”侧重于工作。决定权这一概念包括以下要素：第一，决定权的来源。决定权是宪法和法律规定的。第二，行使决定权的主体。行使决定权的主体是人大及其常委会，而不是其他国家机关，也不是政党和社会团体。第三，行使决定权的必要条件。就是必须严格依照法定程序。第四，决定的内容，就是国家的重大事项。这里的国家是政治统治意义上的，不是区域范围上的。

（二）人大决定权与人大其他职权的关系。

在这次《办法》修订过程中，有意见认为，《办法》中的一些项目是监督事项，不应纳入重大事项范围。这就涉及到人大讨论决定重大事项职权与其他职权的关系问题。我们通常讲人大及其常委会有四大职权，在立法权、决定权、监督权和选举任免权这四项职权中，决定权居于重要地位。可以说，决定权是人大最基本的、最重要的、最能体现国家机关权力机关性质的权力。从本质上来讲，立法权、任免权也是一种决定权。我们讲人大四权划分，是相对的，它们彼此之间有一定的独立性，又相互联系、相互依存，相互作用。监督权则是保证人大及其常委会各项决定决议得到贯彻执行的手段，离开决定权，监督权就失去了依据和目标。我个人认为，对同一事项既可以行使决定权也可以行使监督权，一般说来，讨论决定重大事项侧重于事前，属于决策性质，监督侧重于事后，属于监督性质。也就是说，在政府讨诸实施之前，人大及其常委会进行讨论决定的，属于行使决定权，对政府已经付诸实施，人大及其常委会事后听取报告，进行审议，必要时作出决议决定，主要属于行使监督权。因此，为了推进一项工作，我们可以综合行使不同的职权，形成工作合力，取得工作实效。

（三）人大及其常委会依法行使决定权，同党委决策权、同政府行政决定权的关系。

在这次《办法》的修订中，我们将“中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项”列入重大事项范围，有意见认为，《办法》是市人大常委会的文件，不应把党委的建议纳入进来，这里涉及到党委的决策权与人大决定权的关系问题。首先，要正确认识和处理人大决定同党委决策的关系。主要要弄清两个问题：第一，党委是否可以代替国家权力机关，对有关国家重大事项作出决定；第二，在人大及其常委会行使决定权问题上如何实现党的领导。我们党是执政党，国家的重大方针政策都是由党提出来的。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。在这里需要区分一下“方针政策”和“国家事务”。路线方针是指导国家行动的方向、原则和纲领，政策是为实现行动方向、目标、纲领所应采取的原则、措施。“国家事务”是指在方针、政策、纲领、原则指导下，涉及到国家和全体人民的政治生活、经济生活和社会生活的各方面的事务。因此党委作出的决策，凡是关系国家事务的，要求全体公民遵守的，属人大职权范围的，都作为建议或通过“一府两院”提出议案，由人大及其常委会依照法定程序作出决定。这样做的好处，一是党的主张不仅是党的，而且变成了国家和人民的意志，把党的主张与人民的意志统一起来了；二是可以减少党的主张的差错失误；三是党的主张变成人大或人大常委会的决定，就使号召性的东西变成了强制性的东西，有利于贯彻执行。另一方面，党委没有提出建议，人大或人大常委会认为需要决定的事项，人大或人大常委会在作出决定前，由人大常委会党组将准备作出的决定报经同级党委同意，更好地实行党的领导。在这次《办法》的修订中，为体现坚持党的领导原则，我们在“议而必决”的第三条中新增了“中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项”的规定。这里讲的是市委的建议，而不是市委直接提出议案，市委可以通过主任会议或市人民政府提出议案，或通过“一府两院”提出报告。

其次，正确认识和处理人大决定权同政府行政决定权、管理权的关系。这是我们在实际中经常遇到的问题。主要表现为两种情况：一是政府就某一事项作出了决定，而人大认为这属于人大的职权，政府越权。二是政府就某一事项向人大或人大常委会提出议案，请求人大作出决定，而人大认为这不属于人大的职权范围。这个问题的产生有多方面的原因，其中之一就是法律规定人大的一部分职权所涉及的领域与政府的一部分职权所涉及的领域是重合的。例如地方组织法规定，县级以上的地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项；县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。在这里，人大及其常委会职权范围和政府的管理领域部分是重合的。那么在同一领域，同一类事项，人大和政府都可以作出决定。

怎样划分人大决定和政府决定的界限呢？其基本出发点就是这两个机关的不同性质和地位，即人大是权力机关，政府是执行机关。人大的决定是创制性的，政府的决定是执行性的，或者说，人大的决定是自主性的，政府的决定是从属性的。具体来说就是，第一，人大仅就重大问题作出决定，对日常工作问题，执行问题，人大不作决定；第二，对同一事项，人大决定原则、方向、目标，政府决定实施的具体方案。应该说人大决定权与政府行政决定权在理论上还是清晰的，关键是实践方面的问题，也就是说人大要认真行使职权，政府要增强依法办事意识，主动向人大报告重大事项。

（四）关于人大常委会行使决定权范围与上级政府权力范围的界限。

在实践中，还存在一些属于本行政区域内的重大事项但其批准权限不在本级人大及其常委会的情况。比如说，行政区划的变更和政府工作部门的设置就是这样。关于行政区划调整，宪法第89条规定，国务院“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、市的建置和区域划分。”第107条第2款规定：“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇建置和区域划分”。根据上述规定，行政区划调整的决定权在国务院和省级政府，而不在人大及其常委会。但行政区划调整，关系政治、经济、文化等各方面的发展，与人民群众的切身利益密切相关，因此人大及其常委会也有权提出意见。根据有关法律规定和与市政府的协调，这次《办法》的修订将其作为向市人大常委会备案的项目。

又比如，关于重大的政府机构改革，地方组织法第64条规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”根据这一规定，机构的设置批准权限也不在人大，故我们将其作为备案项目。

对于备案这一条，在这次《办法》的修订和审议过程中，大家提的意见比较多，比如有的认为这么重大的事项应该向人大报告，至少事前征求人大的意见；有的认为只是备案没有什么实际意义，又不需要讨论决定，不如删除这一条；有的认为备案应该是在向上级机关报批的同时向人大报备案等等。在这里我也说明一下：（1）这些事项应该说是本行政区域的特别重大的重大事项，但法律规定其批准权限在国务院和上级政府，也就是说这些事项是上级政府的专属权力；（2）正因为这些是重大事项，原《办法》没有纳入，这次纳入进来，应该是一个进步；（3）向人大备案，便于人大了解情况，必要时要求有关机关作出说明解释，有利于人大开展监督等后续工作，这是非常有意义的。地方组织法在1995年的修改中，就考虑到政府工作部门的设定、撤销、合并是地方政权建设的重要内容，涉及政府职能和管理体制以及人事任免等重大问题，为了更好地实现对政府的监督，在本条第3、4款增加规定:“并报本级人民代表大会常务委员会备案。”（《地方组织法释义及问题解答》）这是立法的原意。（4）这里讲的备案，是指批准之后的备案，而不是同时报的备案。《城乡规划法》就明确规定，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

三、关于《办法》的主要内容

修订后的《办法》共21条，主要包括三大板块，一是立法的目的及讨论决定重大事项的原则；二是重大事项的项目；三是讨论决定重大事项的程序。这次《办法》修订的目的就是保证人大常委会讨论决定重大事项职权的落实；突出两个重点就是清晰界定重大事项的范围，明确讨论决定重大事项的程序。主要有以下修改的内容：

1、关于重大事项的分类。

根据重大事项的性质《办法》将重大事项分为三类：一类是“议而必决”，即第四条的内容，这些项目都是法律规定由人大常委会决定的重大事项；二类是“议而可决”类，即第五条的内容，主要是向人大常委会报告的事项，常委会审议后可以作出决议决定，也可以提出审议意见，视具体情况而定；第三类就是新增向常委会备案的重大事项。因为这一类重大事项批准权限不在本级人大常委会而在上级人民政府或者国务院，但应报人大常委会备案。

2、关于重大事项的范围和项目。

确定重大事项的范围和项目是这次修订《办法》的关键。对重大事项的界定，《办法》采取列举为主，概括为辅的方法，凡是各方面认识比较一致、能够列举的事项尽可能加以列举，使《办法》具有可操作性；对难尽事项则通过概括性的条款加以规定。《办法》在列举重大事项时，还注意处理好人大决定权与立法权、人事任免权和监督的关系，凡属于修改法规的决定、人事任免的决定、常规的程序性决议，一般不列入列举重大事项范围。《办法》按以下三个原则来把握重大事项的范围：

一是根据有关法律的规定来确定重大事项范围。凡是法律明确规定应当由人大常委会讨论决定的事项，都把它们列入重大事项范围。如国民经济和社会发展计划的部分变更、市本级财政预算的部分变更等，这次新增了市本级财政决算、国民经济和社会发展五年规划的调整方案等项目。

二是把涉及本市全局性、根本性、长远性的重大问题确定为重大事项。如推进依法治市，加强社会主义民主法制建设的重大决策和部署，科学、教育、文化、卫生、体育等事业的发展规划及重大措施，城市总体规划、土地利用总体规划等内容。这次新增了“实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况”、“市本级预算超收收入安排使用情况”、“市人民政府推进依法行政的情况”等项目。

三是把与广大人民群众切身利益密切相关，人民群众普遍关心和强烈要求解决的问题纳入重大事项范围。公共事业、公共服务价格的调整，社会保险基金收支使用情况等。

3、关于讨论决定重大事项的程序。

人大常委会讨论决定重大事项的程序，包括议案的主体、提出、审议和通过的程序等。明确程序是这次修订的重点。为保证市人大常委会有计划地讨论决定重大事项，《办法》第十条对重大事项的提出程序作了规定。一般情况下，拟提请人大常委会审议并作决议决定或者向常委会报告的重大事项，在每年年初制定常委会年度工作要点时，就基本确定。因此，市政府、法院、检察院、市人大专门委员会应当在每年年初提出重大事项议题，经主任会议讨论确定后列入本年度常委会工作要点。

此外，为提高常委会审议重大事项的质量和监督实效，《办法》对提出重大事项议案或者报告，有关专门委员会进行调研论证，向社会公开和监督检查等工作也作了明确规定。

四、关于在贯彻落实中应注意的一些问题

1、关于协调机制问题。

贯彻落实《办法》，依法行使人大及其常委会重大事项决定权，关键要处理好人大同党委、政府的关系。能否做好讨论决定重大事项工作，重大事项提出程序是关键。《办法》规定了重大事项提出程序，即“拟提请常务委员会审议并作出决议、决定或者向常务委员会报告的重大事项，一般应当在每年年初提出建议议题，经常务委员会主任会议讨论通过后，列入常务委员会年度工作要点。”要保证这一条的落实，必须建立同政府的沟通协调机制，可以从两方面考虑，一是人大各部门积极主动，深入开展调查研究，把准情况，主动与政府的部门协商；二是充分发挥政府的积极性，要求其在每年年初准备相关议题，由两个办公厅牵头，相关部门协助，就重大事项议题进行沟通协调，再提交主任会议审议。

2、关于进一步完善相关配套制度问题。落实《办法》还要制定相关的配套制度，制定一些工作操作规范。比如说第六条的备案问题，目前《办法》明确了报备案的时限，即应当在报经批准后的三十日内向市人大常委会报备案。但备案之后怎么办，比如说要不要报备案机关作出说明，是向主任会议通报还是向常委会会议书面报告，提出的意见、建议如何处理，如何加强对这类重大事项的监督等等都需要研究，通过制定操作规范，从而保证工作真正取得实效。

3、关于重大事项议题的选择问题。

什么是重大事项，如何界定，《办法》已有明确的规定，但在具体工作中往往不易把握，不好操作。有的地方要么搞“拾遗补缺”——对党委、政府不抓的问题行使决定权，要么搞“锦上添花”——对党委已经决策、政府着力抓的某项工作作出决议或决定；有些地方政府对法律明确规定由人大及其常委会讨论决定的重大事项，不提请人大及其常委会讨论决定，而将一些诸如拆迁、收费等容易引发矛盾的事项让人大及其常委会讨论、决定。这样没有发挥人大应有的作用，没有体现讨论决定重大事项的要求。确定重大事项议题要把握三个原则：

一是重大原则。重大事项要抓大、抓准，不能随便找个问题进行讨论决定。要从是否影响全局进行判断，比如城乡规划建设等；要从是否影响长远判断，凡是对长远有影响的事项，比如资源与环境保护、文物保护等；要从是否属于群众高度关心进行判断，有些虽不属于重大事项，但在某一时期成为群众高度关心的问题，则可以作为重大事项进行讨论决定，如住房问题、医疗问题等。

二是节约原则。各级人大通常一年只召开一次会议，人大常委会则每两个月至少召开一次会议，每次会期也都十分有限，因此人大及其常委会不可能对所有重大事项一一进行讨论。一般来讲，每次人大常委会会议选择一两个重大事项讨论为宜。

三是及时原则。由于重大事项具有很强的时效性，因此，人大及其常委会确定重大事项时，应当抓住当前群众最关心的问题进行讨论决定。如果人大及其常委会制定了年度计划，在执行中应当根据实际情况调整，不能一成不变。

3、关于讨论决定重大事项的质量问题。

目前有的决议决定程序性、号召性的内容多、实质性、约束性的内容少，针对性和可操作性不强。对决议决定的执行情况检查监督不够，缺乏必要的约束措施。这些需要在工作中加以改进。

总之，人大讨论决定重大事项的制度还处在不断完善和发展之中，需要我们不断探索完善，不断努力，着力提高行使决定权的水平，使其发挥更大的作用。

以上说明，主要是个人对《办法》的一些认识和理解，仅供大家参考，有不对的地方，请大家批评指正