质询，通常理解为对有关机关工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求其作出澄清、解释的一种活动。人大代表在人代会上和人大常委会组成人员向人大常委会提质询案是宪法和法律赋予的职权，对于实现人大和其常委会组成人员的知情权、督促“一府两院”改进工作、促进其与“一府两院”的相互沟通和理解，具有重要意义。

一、在多部法律中应按新的规定实施质询案

关于代表和人大常委会组成人员的质询案，宪法、全国人大组织法、全国人代会议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法、代表法、监督法等都有具体规定，由于这些法律是在不同时期制定或修改的，随着社会的发展，后期制定或修改的法律（简称新的法律）往往对实施质询案做了一些修改或新规定，而前期制定的法律（简称旧的法律）又没能进行修改，导致关于质询案的多部法律规定不一，这可能是立法的遗憾，有待于今后法律的不断完善。由于上述几部法律都是有效的，且关于质询案的规定不尽一致，究竟应该按哪部法律规定来实施质询案？立法法为我们解决了这个问题。根据立法法第83条规定，新的法律规定与旧的法律规定不一致的，适用新的法律规定。因而在具体实施质询案时，对同一事项如果法律有新的规定，应该以新的法律规定为准，旧的法律规定应视为无效或作废。

二，目前实施质询案有效的或新的法律规定

1、质询案的提出主体

在人代会期间，提出质询案的主体必须是具有法定人数联名的各级人大代表。法律规定在全国人代会期间，一个代表团或者30名以上的代表联名，地方各级人代会举行会议的时候，代表10人以上联名有权提出质询案。

向人大常委会提质询案的主体必须是具有法定人数联名的人大常委会组成人员。法律规定，全国人大常委会组成人员10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，有权提出质询案（旧的法律全国人大组织法并没有规定“联名”）。

2、质询案的质询对象

法律规定质询案的质询对象为本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院（旧的法律全国人大组织法规定的质询对象不包括人民法院和人民检察院）。要注意本级人民政府的上级部门及其所属各部门的下级部门、本级人民检察院和人民法院的下级部门、本级人大常委会不是法律规定的质询的对象。

3、质询案的提出时间

关于人大代表联名提质询案，法律明确规定在“本级人代会会议期间”提出，法律没有赋予人大代表在闭会期间提质询案的权力，因而代表只有在人代会期间才能联名提质询案。关于人大常委会组成人员提质询案，2007年以前的法律都明确规定在人大常委会会议期间提出，因而在人大常委会闭会期间提质询案没有法律依据。2007年监督法颁布实施后，笔者认为地方各级人大常委会组成人员不仅可以在人大常委会会议期间提质询案，也可以在人大常委会闭会期间提质询案。这是由于新的法律监督法关于提质询案并没有只要求在“会议期间”，这表明在闭会期间也可以提出。值得注意的是，2009年修订的全国人大常委会议事规则仍然明确规定在会议期间提质询案，由于全国人大常委会议事规则是在监督法之后修订的，和监督法相比应视为更新的法律规定，因而全国人大常委会组成人员只能在全国人大常委会会议期间提质询案，如在闭会期间提质询案应视为没有法律依据。

4、质询案的提出方式

除监督法外，所有的法律都明确规定质询案必须以书面形式提出，监督法虽然没有明确规定必须书面提出，但明确规定质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容，笔者认为“写明”不是“讲明”，应有书面提出的含义，因而质询案应以书面形式提出，口头形式提出没有法律依据。

5、质询案的写法要求

不管是代表在人代会上还是人大常委会组成人员向人大常委会提质询案，法律都明确规定质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。笔者认为质询案要围绕质询的对象、问题、内容这三方面来写。质询的对象即是质询的机关，质询的问题即是质询的什么事，质询的内容即是质询的理由和有关情况。

6、质询案的交办

法律规定质询案由主席团会议、委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复。特别值得强调的是，法律明确规定“决定交由受质询的机关答复”而不是规定“决定是否交由受质询的机关答复”，这表明主席团会议、委员长会议或者主任会议无权搁置质询案，不能决定不交受询机关答复，也无权决定受询机关不作答复，必须交受询机关答复，否则就违法。要注意质询案要由主席团会议、委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复，提案人越过主席团会议、委员长会议或者主任会议直接交受询机关答复没有法律依据。    

7、质询案的答复

根据法律的规定，地方各级人代会期间，受质询机关要根据主席团的决定在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上（全国人代会期间在主席团会议或者有关专门委员会会议或有关的代表团会议上）口头答复，或者由受质询机关书面答复。人大常委会会议期间，受质询机关根据主任会议或者委员长会议的决定在人大常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。受询机关根据要求要做好答复工作。质询案以口头答复的，受质询机关的负责人要到会答复。质询案以书面答复的，要由受质询机关的负责人签署。

8、对答复不满意的处理

代表法规定，提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。监督法规定，提质询案的人大常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复，受询机关要做好再次答复的准备。值得注意的是，如果对答复不满意的没有超过半数，主席团会议、委员长会议或者主任会议决定受询机关再作答复就没有法律依据了（旧的法律全国人代会议事规则关于再次答复没有半数以上不满意的规定）。

 三、实施质询案存在的主要问题

1、代表或人大常委会组成人员不愿意提质询案。从一些地方开展质询的实际情况看，质询案往往带有纠正错误、追究责任和事后监督的性质。一些代表或人大常委会组成人员怕捅漏子，怕得罪人，怕被质询的单位认为在故意挑刺，怕对质询的问题抓得不准以致影响自身形象，因而不愿意提质询案；或者代表、人大常委会组成人员履职不力，不了解掌握有关情况，提不出质询案。

2、主席团、主任会议、委员会长会议搁置质询案。由于质询案具有问责性质，主席团、主任会议、委员长会议担心质询案触及领导权威，有损“一府两院”形象，对质询案不决定受质询的机关答复，或想方设法劝说提案人收回，或改用其它方式。

四、依法实施质询案的设想

1、要提高对质询工作的认识

人大代表和人大常委会组成人员要深刻认识到提质询案是法律赋予的职责，是代表人民履行职责，质询的目的是为了获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误，推动“一府两院”的工作。要抛弃私心杂念，不辜负党和人民的希望和重托，把提质询案切实当作自己应尽的职责。各级干部特别是领导干部要提高对其质询的认识，做到自觉接受监督。广大选民和选举单位要不断提高法律意识和法律水平，监督人大代表及常委会组成人员认真履行职责，行使好质询权。

2、需要提质询案的决不放过

人大代表和人大常委会组成人员要认真学习有关法律，掌握提质询案的方法，积极参政议政，做好深入细致的调查研究，对需要质询的事项决不放过，积极主动地提出质询案。主席团、主任会议、委员会长会议决不能搁置质询案，且要鼓励并帮助人大代表和人大常委会提质询案，对他们的质询案要及时决定交由受质询机关答复。要根据具体情况，决定受询机关是口头答复（在什么会议上口头答复）还是书面答复，同时决定答复的时间和地点。

3、人代会和人大常委会上要适当安排质询时间

在每次人代会以及人大常委会会议期间，要根据实际情况安排一定的时间专门进行质询。可以象关于代表提议案一样，在人代会上通过提出质询案的截止时间。特殊情况可对会期适当进行调整。

4、要赋予人代会闭会期间提质询案的权力

笔者认为要适时修改有关法律，赋予人代会闭会期间代表联名提质询案的权力，也应该赋予全国人大常委会组成人员联名在全国人大常委会闭会期间提质询案的权力，这样更有利于代表和人大常委会组成人员作用的发挥，推动“一府两院”工作。

5、要做好在地方各级人大常委会闭会期间提质询案的工作

地方各级人大常委会组成人员要根据监督法的规定，做好人大常委会闭会期间提质询案工作。要利用闭会期间时间宽松的特点，认真做好各种准备和调研工作，尽力提出高质量的质询案。对于质询案的处理，由于主任会议可以决定书面答复，也可以决定在有关专门委员会会议上答复，也就是说受询机关并不一定非要在人大常委会会议上答复，不召开人大常委会也能完成整个质询过程，实际上现行法律为人大常委会组成人员在人大常委会闭会期间提质询案提供了可能。

6、做好对质询案再次答复不满意处理工作

如果有过半数以上的提质询案人员对再次答复仍不满意，主席团会议、主任会议、委员会长会议要认真研究，并征求提案人和有关人员的意见，研究解决办法。笔者认为可启动法律规定的其它一些方法，如特定问题调查、撤职等，给提案人一个尽量满意的交待，不能两次答复不满意后就不了了之了。

       （安徽省凤阳县人大常委会 武春）