人大代表联名、主席团、人大常委会、各专门委员会、本级人民政府向人代会提议案是法律赋予的职权。在具体实施过程中, 一些地方人大代表联名提议案、主席团和议案审查委员会审查处理议案还存在一些问题，需要加以改正。

一、议案的含义

议案，全国人大常委会法工委解释为：“议案是指要求人代会讨论并作出决定的建议。向本级人代会提出的议案必须属于本级人大职权范围，不属于本级人大职权范围的事项，不能作为议案提出，应当作为建议转有关机关处理”。

上述关于议案的解释是对议案的狭义解释，实际上在人大常委会上也可以提议案。如地方组织法第46条规定，人大常委会主任会议可以向人大常委会提议案。广义地讲，按法学词典的解释，议案是向国家权力机关或立法机关提出的议事原案，内容属于议事机关职权范围。本文在此只讨论狭义的议案，也即人代会上的议案。

地方组织法第18条规定，地方各级人代会举行会议的时候，主席团、人大常委会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人代会提出属于本级人代会职权范围内的议案。县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人代会提出属于本级人代会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

议案分为二大类，根据地方组织法第18条提出的议案称为一般议案，根据地方组织法其它条款提出的议案称为特别议案，如罢免案、组织特定问题的调查委员会案等。关于议案的表述形式，代表法第９条规定，议案应当有案由、案据和方案。

值得强调的是议案和建议必须严格区分。这是由于对建议的办理，根据地方组织法第19条的规定，只要由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复就行了，对办理议案就不能这样。实际上议案和建议有许多不同点，如议案有内容、时间、人数等要求，建议就没有。议案和建议最本质的区别就是其内容是否指向人代会的职权范围。指向人代会职权范围的建议叫议案，指向人代会职权范围外的建议还叫建议(意见)。尽管议案属于建议的范畴，是一种特殊的满足一定条件的建议，但为了和不是议案的建议加以区别，习惯上认为只要是议案就不是建议,建议也不是议案。

二、议案的提出和处理存在的问题

议案提出存在的主要问题

多年来由于主席团、人大常委会、各专门委员会、本级人民政府提议案少或几乎不提议案，有人认为他们提议案少本身就是问题是有一定道理的。对代表联名提议案，笔者认为存在的主要问题是“议案”涉及的内容不属于本级人代会的职权范围,或者不按议案的形式要求提出。

处理代表议案存在的问题

  1、列入会议议程的议案少。由于人代会议程和日程已事先确定，代表议案如果列入议程，会使会期延长，增加会议经费和工作量，甚至可能会出现一些事先想不到的情况等，因而多年来各地、各级人代会的主席团一般不将代表议案列入人代会会议议程。符合条件的好议案不列入大会议程审议或表决，议案的作用就无法充分发挥,不利于本地区经济或社会事业发展。

2、审查确定议案随意。主要是主席团或议案审查委员会审查确定“议案”是否为真正意义的议案还是建议随意。凡符合议案要求的均应作为议案，但往往把符合议案的作为建议，把不符合议案的却作为议案；有的地方先入为主，预先设定本次大会确定几件议案，其它都作为建议；有的地方确定议案以是否必须办理为标准，认为必须办理的就确定为议案，否则就确定为建议。

3、主席团直接将议案交“一府两院”办理。法律对人代会和“一府两院”的职权做了规定。如地方组织法第8条规定了县级以上地方各级人代会有15项职权，第59条规定了县以上地方各级人民政府有10项职权，人代会和“一府两院”的职权是不同的。由于议案涉及的内容应该是人代会的职权，大会主席团把人代会的职权直接交由“一府两院”行使显然不妥。当然，如果涉及的内容是“一府两院”的职权，交“一府两院”办理是可以的，但此“议案”尽管形式上符合议案要求实质上只能是建议而不是议案了,这表明议案审查委员会或主席团在议案审查时错把建议当议案了。办理代表议案是人代会的职权，不是“一府两院”职权。“一府两院”办理的是人大关于议案的决议、决定，而不是直接办理代表议案。

从另一个角度来看,主席团直接将议案交“一府两院”办理也是没有法律依据的。按地方组织法第18条的规定，主席团只有决定是否将代表议案列入会议议程的权力，法律没有赋予主席团直接向“一府两院”交办的权力。

4、主席团直接将议案交人大常委会办理。法律也没有赋予主席团直接将议案交人大常委会(或有关的专门委员会或者主任会议)办理的权力，主席团直接将议案交人大常委会办理也是没有法律依据的。但在实际工作中，主席团直接将议案交人大常委会办理这种做法被许多省、市、县采用。笔者认为，尽管主席团直接向人大常委会交办议案没有法律依据，但在现行法律框架下，由人大常委会办理部分议案是可行的。这是由于人代会和其人大常委会的职权存在多处重合，人代会上议案涉及的事项往往也属于人大常委会的职权范围。人大常委会对属于自身职权范围内的代表议案应该有权办理。

三、提高议案质量和改进议案处理方式设想

1、提高代表议案质量之我见

为了提高代表的议案质量，人大常委会要为代表依法履职提供平台，要加强对代表的培训，畅通代表知情渠道, 提高代表素质,增强其履职的能力和水平。人大代表要加强学习，切实掌握提议案的方法和技巧。提议案要精心选题，围绕议题，掌握相关的政策、法律、法规，开展广泛的调查研究，倾听各方面的意见，对调查了解的材料要深入剖析，做到去粗取精，去伪存真，注意全局性、可行性和科学性，符合广大人民群众的利益和客观实际。

2、改进代表议案处理方式设想

要正确区分代表提出的议案是真正意义的议案还是建议。主席团和议案审查委员会在审查确定代表议案时,要按照议案的含义，正确区分并确定代表提出的“议案”是真正意义上的议案还是建议。不符合议案条件的“议案”一定要做为建议处理，符合议案条件的只能做为议案处理。

由于我国法律对人代会和“一府两院”职权划分得比较原则，在具体执行过程中切实存在职权界线不清问题，哪些是人代会的职权，哪些是政府的职权，并不容易区分和确定，给议案的审查和确定带来了困难。值得庆幸的是，各地、各级人大常委会基本上都制定了讨论决定重大事项的规定，比较具体地确定了人大常委会讨论决定的事项。由于人代会和其人大常委会职权存在多处重合，笔者认为，把人大常委会讨论决定的事项视为人代会的职权是基本可行的。对难以确定的议案，可参照人大常委会讨论决定重大事项的规定，把可由人大常委会讨论决定的事项确定为议案，不是由人大常委会讨论决定的事项确定为建议。

要选择部分议案列入大会议程进行审议，并作出决议或决定。希望主席团将议案列入大会议程，由人代会作出决议或决定是代表联名提议案想要达到的目的。但在目前情况下将所有的议案都列入人代会会议议程也是不现实的。主席团应本着“少而精”的原则，将具有现实急迫性、与人民群众利益密切相关的议案列入会议议程，并做出相应的决议、决定。这无疑会大大提高代表联名提议案的积极性，促进本地工作。

人代会授权人大常委会办理议案。由于主席团直接将议案交人大常委会办理没有法律依据，主席团可提请人代会做出决定交人大常委会办理。人大常委会可根据实际情况，在大会闭会后调研或审议，提出审议意见或作出决议、决定，交由有关国家机关去处理、执行，最终结果向下一次人代会报告。当然,由于乡镇没有人大常委会,也就不存在这种做法了。

（安徽省凤阳县人大常委会武春）