西华县人大常委会   耿宝山

（2013年10月）

党的十八大指出，要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。而践行这一要求的关键在于进一步做好人大代表工作，更好地发挥人大代表的作用，支持、规范和保障人大代表依法履行职责，推动经济社会各项事业又好又快发展。近期我与西华县人大常委会有关委室的同志及部分人大代表一起，深入到部分乡镇和代表小组，采取座谈讨论、走访代表和选民等形式，对全县人大代表工作进行了一次全面调研，掌握了一些资料，了解了一些情况，思考了一些问题。现整理如下，仅供参考。

一、西华县人大代表工作概况

全县共有各级人大代表1569人，其中，省人大代表4人，市人大代表54人，县人大代表322人，乡人大代表1189人。

（一）代表结构。

⒈界别结构。农民代表1131人，占72.1%；干部代表263人，占16.8%；知识分子代表62人，占4%；工人代表57人，占3.6%；企业经营者代表56人，占3.6%。

⒉党派结构。民主党派和无党派人士代表540人，占35.4%；党员代表1029人，占65.6%。

⒊知识结构。具有高中以上文化程度的代表1258人，占82.5%。

⒋民族结构。少数民族代表21人，占1.4%。

⒌性别结构。妇女代表393人，占25.8%。

（二）组织建设。

⒈县人大常委会和乡镇人大主席团。县人大常委会于1980年12月24日成立，各乡镇人大主席团随后相继成立，迄今已30余年。3个办事处因刚成立不久，尚未设立人大工作机构。目前，县十四届人大常委会共有委员27名。其中，驻会委员13名，占48.1%；民主党派、无党派人士委员6名，占22.2％；妇女委员10名，占37％；大专以上文化程度的委员19名，占70.3％。30年来，县人大常委会和各乡镇人大主席团作为法定工作机关，在为代表服务、支持代表依法履职方面发挥了重要作用。

⒉代表活动小组。近年来，为进一步方便代表依法履职、开展活动，在建立健全县、乡人大工作机构的基础上，我们加强了代表活动小组建设。全县共设立128个代表活动小组。其中，县以上人大代表编为28个小组，活动地点分别设在县、乡镇直有关单位。农村代表编为100个小组，活动地点分别设在各选区中心行政村。各小组按照县人大常委会和各乡镇人大主席团的要求，统一组织，分别行动，结合实际，规范运作，已经成为代表依法履职的重要载体。

（三）阵地建设。县人大常委会和18个乡镇人大主席团均建有人大代表之家，128个代表活动小组均建有代表活动室，并结合实际设立了代表联系点，形成了县、乡镇直选区有代表之家、农村选区有代表活动室、选民中有代表联系点的工作格局。经过近几年的不懈努力，代表之家和代表活动室建设水平明显提高，达到了“八有”标准，即有至少3间房子、有“代表之家”牌子、有宣传橱窗、有办公桌椅、有报刊书籍、有档案柜、有电教设备、有饮水设施。

（四）制度建设。坚持以保障代表依法履职为出发点，以充分发挥代表作用为落脚点，以提高代表工作实效为基本要求，建立健全了领导代表接待代表制度、县人大常委会组成人员联系代表小组和代表制度、代表联系选民制度、代表述职公示制度、代表议案办理制度等一系列规章制度。同时，结合我县实际建立了代表履职档案。主要包括“五簿一册”，“五簿”即人大代表基本情况登记簿、人大代表学习培训记录簿、人大代表视察调研接访谈心记录簿、人大代表议案建议批评意见及处理情况登记簿、人大会议记录簿；“一册”即代表履职手册。随着以上各项规章制度和代表履职档案的不断完善，代表会议期间的工作和闭会期间的活动得到不断规范，各级代表的工作和活动初步实现了有章可循、有规可依、有档可查。

（五）代表活动情况。2008年以来，西华县人大常委会牢固树立“代表主体”观念，深入开展“五保障五带头三联系一述职”和“让人民满意促科学发展”系列活动，积极探索做好人大代表工作的新路子。在为代表提供组织、物质、权益、时间和制度保障的基础上，结合“4+2”工作法，引导代表带头加强学习，带头促进发展，带头维护稳定，带头关注民生，带头履行职责，联系致富带头人、弱势群体和群众代表，积极探索领导代表带头履职、代表述职公示、优秀代表评选、代表议案办理的新路子，切实激发了全县各级代表依法履职的积极性、主动性。省、市人大常委会领导多次听取我县工作汇报，亲自到我县调研，对我县的人大工作作出重要指示。市人大常委会主任李洪民把“五带头”写入市人代会工作报告，连续五年在全市代表中倡导开展“五带头”活动。2009年8月12日，周口市人大常委会在我县召开全市人大代表工作现场会，向全市推广我县经验。2010年4月12日，全省人大工作研讨会与会人员到我县现场观摩。人民代表报等媒体组团到我县采风，集中报道我县做法。

二、人大代表在经济社会发展中的作用

在调研过程中，基层干部群众普遍反映，人大代表分布在各地各阶层，既是各条战线的代表人物，又是推动全县又好又快发展的生力军，既是科学发展的直接参与者，又是维护稳定、关注民生的积极推动者。人大代表在全县经济社会发展中起着重要作用，表现在以下四个方面：

（一）权力主体作用。人大代表是国家权力机关的行为主体。人大代表的重要使命就是把人民群众中的分散意志，集中成为全体人民的共同意志，上升为国家意志并通过国家政权来贯彻实施。近年来，县人大常委会引导各级代表，抓住全县经济建设和社会发展中带有全局性、根本性、长远性以及关系人民群众切身利益的事项，适时作出决议、决定，自觉将县委加快发展、科学发展、和谐发展的重大决策，通过法定程序转化为人民群众的共同意志和自觉行动，转化为“一府两院”的具体行政和司法行为，努力把各方面的力量凝聚到加快发展上来，切实推动了县委中心工作和“一府两院”重点工作的开展。2009年6月16日，县十三届人大常委会第十五次会议作出了《关于批准〈西华县人民政府与西华县农村信用合作联社合作支持县区工业集聚区基础设施建设和区中小企业融资的报告〉的决定》。这一决定的作出，为我县工业园区建设和中小企业发展筹资1.1亿元，有效缓解了资金瓶颈问题。此后三年间，我县人大常委会又先后对产业集聚区综合服务中心、第二和第三污水处理厂、西华三高新校区等项目建设作出决议，对于推动我县经济发展、保持全县经济持续增长的良好态势具有重要意义。在人事任免工作中，始终坚持党管干部和人大依法任免相统一，既认真领会、实现县委意图，又充分发扬民主，依法行使人事任免权，把人民的权力交给人民放心的人。

（二）监督促进作用。监督权是宪法赋予人大代表的一项重要职权，加强对“一府两院”的监督，既是对其工作的有力支持，也是其工作顺利健康开展的重要保障。近年来，全县各级代表把县委工作的重点、经济发展的难点、社会关注的焦点和人民群众反映的热点，作为调研视察的切入点、依法监督的着力点和服务发展的落脚点，采取调研视察、执法检查、听取和审议专项工作报告、代表评议等多种方式进行综合监督，促进人大监督与舆论监督相结合，法律监督与工作监督相统一，切实增强了监督实效。2012年，县人大常委会共召开常委会8次，听取和审议“一府两院”工作报告23个；各工作委员会及各代表活动小组共深入基层调研视察130余次，围绕道路交通安全法、职业教育法、水法和残疾人权益保障法等开展执法检查4次。同时，按照县委要求，成立监督小组，适时介入干部调整、城市拆迁等工作，依法开展调查、监督，变事后监督为全程监督，切实推进了“一府两院”依法行政、公正司法。

（三）模范带头作用。人大代表在人民群众中有广泛影响，许多代表同时又是本单位、本行业的带头人，具有一定的号召力和影响力。人大代表的地位、职责、使命以及先进性要求，决定了人大代表必须时时、事事、处处当好群众的表率，在各个方面起模范带头作用。因此，县人大常委会在全县人大代表中开展了“五带头”活动，号召各级人大代表在实际工作中带头加强学习、促进发展、维护稳定、关注民生、履行职责，通过自己的示范带动作用，影响和带动群众聚精会神搞建设、一心一意谋发展。尤其是在促进发展方面，全县代表有的立足本职工作，带头发展；有的发挥在资金、技术、项目、渠道等方面的优势，带动、帮助身边群众共同发展；有的依法履行代表职务，通过积极参与管理国家社会事务，协助“一府两院”加快发展；有的关注经济社会发展环境，为优化发展环境服务，涌现出了一大批投身发展、促进发展、服务发展的优秀代表。在维护稳定方面，引导代表带头遵纪守法、依法办事，用自己的模范行动，带动身边选民自觉守法；引导代表及时掌握社情民意，及早消除身边不稳定因素；引导代表依法执行代表职务，督促“一府两院”依法行政、公正司法，促进社会和谐。在关注民生方面，引导代表关注群众的生存环境、生活质量、人格尊严和人生价值的实现，从社会治安、村容村貌、饮水安全、沼气建设、农田水利基本建设和生态环境保护等问题入手，提出议案、建议，推动问题解决。省人大代表马腾肖，10年来奔波呼吁，行程2万多公里，走访群众1000多人次，暗访排污企业300多家次，提取水样1600多个，向上级人大、政府提供关于颖河、贾鲁河污染问题的调查材料上百份，得到上级人大、政府的高度重视，被选民亲切地称作“颖河卫士”。

（四）桥梁纽带作用。人大代表来自社会的各个方面，生活和工作在群众之中，是党和国家机关联系人民群众的桥梁和纽带。为进一步密切代表与人民群众的联系，使上情下达、下情上知，提高党委政府决策的科学化、民主化程度，县人大常委会在代表工作中开展了“三联系、一关注、一述职”活动。

⒈“三联系”。每位代表固定3—5个联系对象，发放代表名片，公开联系电话，挂牌接待选民。一是联“强”。重点联系劳动模范、优秀企业法人、致富带头人等先进典型，关注他们的事业和发展环境，帮助他们解决发展中遇到的实际困难和问题，为他们专心工作、安心发展创造良好环境。二是联“弱”。重点联系五保老人、贫困户、留守儿童、留守妇女、留守老人、残疾人和“孤门小户”等弱势群体，关心他们的生活疾苦，关注他们的未来发展，帮助他们解决生活困难，维护他们的合法权益。三是联系群众代表。结合“4+2”工作法，重点联系在人民群众中有一定公信力、影响力的群众代表。与这些群众代表建立固定联系后，直接扩大了人大代表的联系面，使人大代表的“腿”更长了、“眼”更亮了、“耳”更灵了，收集社情民意、了解有关情况更加方便快捷了。

⒉“一关注”。按照县委要求，引导代表关注学校、医院和重点企业、重点项目。省人大代表每人至少联系1所高中、1家县直医院、1个重点企业或重点项目；市人大代表每人至少联系1所初中、1家乡镇医院；县人大代表每人至少联系1所小学；乡镇人大代表要结合本乡镇实际，联系本乡镇的学校、卫生院和企业。各级代表经常帮助联系对象谋划发展思路、解决实际困难，为学校、医院和重点企业、重点项目营造宽松的发展环境。

⒊“一述职”。为进一步增强代表接受选民监督的自觉性，推进代表述职工作制度化、规范化，我们采取多种方式开展述职活动。对选民相对集中的选区，采取会议述职的方式；对选民比较分散的选区，采取向选民代表述职的方式。在此基础上，建立了公示述职制度。设立公示栏，以小组为单位，每年向选民公示一次代表述职报告，及时收集选民意见，并根据选民意见对代表分别提出整改建议。由于这种述职方式更公开、更透明，直接把代表述职置于人民群众的监督之下，比较受代表和群众欢迎。

各级代表在“三联系、一关注、一述职”活动中，争当关注群众利益的“贴心人”、替群众排忧解难的“热心人”和反映群众意愿的“代言人”，倾听群众呼声、反映群众诉求、维护群众利益，成了架设在党委政府与人民群众之间的连心桥。

三、关于人大代表工作的几点思考

随着调研活动的不断深入，我与代表们思考的问题也越来越多。为什么要开展人大代表工作？开展人大代表工作的目的是什么？人大常委会和人大机关为什么要以人大代表为主体？怎样看待近年来的人大代表工作？当前的人大代表工作还存在哪些问题？

（一）为什么要开展人大代表工作？

省人大常委会主任郭庚茂指出，做好代表工作是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是实现经济社会又好又快发展的必然要求，是保证人大及其常委会正确行使职权的必然要求。归根结底，做好人大代表工作，是推动科学发展的必然要求。科学发展观的第一要义是发展，在人大工作中怎么体现第一要义——发展？人大各项工作都要定位到发展上，都要围绕发展、促进发展、服务发展。近年来，县人大常委会始终坚持把人大工作定位到发展大局上，始终围绕地方发展建言献策，始终围绕建设和谐务实富裕西华而不懈努力，努力把全县人大代表干事创业的热情引导到县委中心工作上来，引导到服务发展上来，引导到维护稳定上来，引导到关注民生上来，有力推动了全县经济社会各项事业又好又快发展。县人大常委会开展的各项工作，无论是“五保障、五带头、三联系、一述职”系列活动，还是人大监督、重大事项决定和人事任免工作，无一不是围绕发展，无一不是服务大局，无一不是围绕县委决策而展开的。

（二）为什么要强调以代表为主体？

科学发展观的核心是以人为本。在人大工作中怎么体现以人为本？我们的看法是，人大常委会和人大机关以代表为本，代表以选民为本。为什么说代表至上？因为人民至上。人民代表代表人民。人民至上，所以代表至上。对代表的态度就是对人民的态度。作为人大常委会和人大机关，我们为代表服务，就是为人民服务；我们对代表负责，就是对人民负责。人民代表大会，离开代表，开什么会？如果人大常委会和人大机关不以代表为本，没有代表主体意识，那么科学发展观的核心理念——以人为本在我们这里就是空的；如果代表不以选民为本，没有选民意识，不能很好地代表选民意愿，那么科学发展观的核心理念——以人为本在代表那里就是空的。因此说，人大常委会、人大机关的主要任务就是为代表服务。怎么服务？具体起来，就是“五保障”，组织保障、物质保障、权益保障、时间保障和制度保障。代表的主要任务就是为选民服务，广泛联系选民，充分反映民意。怎么联系选民、反映民意？具体起来，就是“三联系、一关注、一述职”，联强、联弱、联系群众代表，关注学校、医院和重点企业，定期向选民述职。近年来的实践证明，人大及其常委会的监督权、重大事项决定权、选举任免权等，都要通过代表的依法履职来实现。离开代表，人大工作就成了“无本之木、无源之水”，就没有生机和活力。只有突出代表主体地位、充分发挥代表作用，人大工作才会有不竭的力量源泉，才能充分体现人民意志，才能切实维护人民群众的根本利益，才能加强对权力运行的制约和监督；只有突出代表主体地位、充分发挥代表作用，人大及其常委会才能有效行使各项职权，才能成为名副其实的权力机关、宪法赋权的工作机关、密切联系选民的代表机关。

（三）当前人大代表工作面临的困难和问题？

⒈人大机关的代表主体意识和部分代表的选民意识有待提高。近年来，通过深入开展“五保障、五带头、三联系、一述职”系列活动，人大常委会委员和人大机关的代表主体意识明显增强，人大代表的选民意识明显提高。但受传统思维方式的影响，仍有部分人大工作人员对代表的主体地位认识不够，以代表为本、为代表服务的意识不强；一些人大代表对选民的主人翁地位认识不足，以选民为本、为选民服务的意识不强。尤其是我县人大代表工作得到省、市人大领导充分肯定之后，一些人大机关工作人员和人大代表，对于领导提出的更高标准的工作要求还不够适应，对于一些深层次的问题考虑不足，迫切需要进一步解放思想、创新工作。

⒉代表素质和责任意识仍需提高。由于多种原因，部分代表在学习方面自我要求不高，学习相关法律法规和人大业务知识的自觉性不强，平时不注重调查研究，造成参与管理国家和社会事务的水平已不适应新形势的要求。一些代表不能积极参加人大会议和人大组织的视察调研、执法检查及小组活动；一些代表甘当“四手代表”，发言少，参与讨论少，提建议意见少；一些代表虽然提出了一些建议意见，但质量不高，不能很好地反映民意，在一定程度上造成了民意缺失。

⒊代表履职保障仍需加强。2008年以来，我县人大代表履职条件得到明显改善，县直各代表活动小组和各乡镇人大主席团及农村选区各代表活动小组，按照“八有”标准，均建立了代表活动室，为代表依法履职搭建了平台。但在制度建设、代表权益保障等软环境方面，还需要进一步加强。一些代表小组制度建设不健全；一些代表小组虽有制度，但落实不力；一些代表小组的代表履职档案不完善、不规范。

四、关于进一步做好人大工作，推进经济社会又好又快发展的基本思路

《中共西华县委关于进一步加强人大代表工作的意见》（西发〔2009〕11 号）强调，要以“五保障”为前提，支持人大代表依法执行代表职务；以“五带头”活动为抓手，提高闭会期间代表活动水平；以“三联系”和代表述职公示为主要手段，密切人大代表与人民群众的联系。为全面贯彻落实西发〔2009〕11 号文件精神，结合本次调研，我们建议把进一步做好人大工作的着力点放在“规范、完善、提升”上，切实把握好以下四点：

（一）要定位到发展大局上。人大的一切工作都要围绕全县发展大局而展开。要始终坚持自觉接受党的领导，把党的领导贯穿于代表依法履职的全过程。要坚持用党的理论指导人大工作，围绕县委中心工作定位人大工作，靠依法有效履行职责体现对党和人民的负责，把领会、实现县委意图作为做好人大工作的基本要求。具体工作中，要牢固树立全局观念和“一盘棋”思想，紧贴县委中心安排人大工作，把县委工作的重点、经济发展的难点、社会关注的焦点和人民群众反映的热点，作为人大调研视察的切入点、依法监督的着力点和服务发展的落脚点，使人大监督、重大事项决定、选举任免和包括“五保障、五带头、三联系、一述职”系列活动在内的各项工作，始终有利于县委决策的贯彻落实，始终有利于推动全县经济社会又好又快发展。

（二）要规范到法律法规上。具体讲，乡镇人大工作要规范到“4”上，每年召开不少于四次人大主席团会议。县人大的工作要规范到“6”上，每年召开不少于六次常委会议。县直各代表联络小组要围绕县人大常委会每年6次的常委会议开展活动，并认真做好活动记录。每次常委会议之前，县人大常委会主任会议要提前听取有关部门的工作汇报，拿出初步意见，发现问题，提前解决。大会之后，要重点抓整改。整改不到位的，列为特定问题调查对象。乡镇人大主席团召开会议之前，要集中一天时间，充分、广泛地联系选民，收集群众意见建议。要组织代表学习培训、调研视察、走访选民，提前撰写议案建议。要通过扎扎实实的调研活动，提出高质量的议案建议。县人大各工委要分别参加、指导所联系乡镇组织好一年四次的主席团会议，坚持做到人员要保证、纪律要遵守、建议要提出、职责要履行。

（三）要结合到工作实际上。不论召开会议、组织代表活动，还是调查研究、学习培训、走访选民、执法检查等，都要与县委中心工作相结合，与政府工作重点相结合，与解决群众反映强烈的热点难点问题相结合，求真务实，扎实工作，一步一个脚印地推动人大工作与经济社会各项事业协调发展。一方面，人大工作要牢固树立党的领导观念，坚定正确的政治方向，坚持服务党的中心工作大局。另一方面，要把人大工作列入重要议事日程，及时研究解决人大工作中出现的困难和问题，保证代表的法定地位得到体现，保证代表的法定职权得到实现，保证代表的法定作用得到发挥。

（四）要体现到履职效果上。基层人大的重要职责有三项：监督、重大事项决定和人事任免。其中，监督是最重要的。人大不监督或监督不到位，就是失职。要严格依照宪法和法律规定，明确监督范围，规范监督程序，注重监督实效。要正确把握对党对人民负责与依法履行职责的一致性，保证法律效果与注重社会效果的一致性，依法有效监督与热心真诚支持的一致性，充分发扬民主与科学有效集中的一致性。在党委的统一领导下，按照宪法关于国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关之间的职权配置，处理好人大与党委的关系，与“一府两院”的关系，与社会各方的关系，以大局为前提，以法律为依据，以群众为基础，以代表为主体，坚持民主集中，正确行使职权，注重提高质量，维护法律尊严，依法有效地履行代表职责，切实推动人大各项工作的全面协调可持续发展。