加强财政预算监督的实践与思考
西华县人大常委会党组书记、主任 耿宝山
一、科学把握和正确认识县级人大及其常委会对财政预算的审查监督权
审查批准预算、预算调整和决算，监督预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。宪法第九十九条、地方组织法第八条和第四十四条第五款、预算法第十三条和监督法第三章，对县级以上地方各级人大常委会审查、批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告等都做了明确规定，为县级人大常委会加强财政预算审查监督，增强监督实效提供了法律依据。
根据宪法和法律赋予地方人大及其常委会对预算的审查监督权，同时参照《河南省预算监督条例》的规定，确定了县人大及其常委会审查监督预算的主要职权。
县级人民代表大会的职权是：审查县级预算草案及预算执行情况的报告；批准县级预算和预算执行情况的报告；改变或者撤销县级人大常委会关于预算、决算的不适当决议，撤销县人民政府关于预算、决算不适当的决定、命令和决议。
县级人大及其常委会对预算、决算的监督审查权主要体现在预算编制、预算调整及决算的审查监督。行使审查监督的方式有：听取并审议县级政府关于年度预算的草案及上年预算执行情况的报告，审查和批准草案和预算调整方案；听取并审议决算报告和审计工作报告，审查和批准决算，并有权就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查，县人民政府及有关部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要材料。
从以上的表述可以明确以下几个观点。首先，县人大及其常委会对预算审查监督的程序、内容、方式，都是宪法和法律明文规定的，具有法律的权威性。其次，对预算及调整方案和决算的审批都应严格按照法律程序来进行。其三，形成的决议、决定不能与宪法和法律相抵触。其四，经过县人大及其常委会审查、批准的预算、预算调整方案和决算都将直接产生法律效力。第五，县人大及其常委会对预算的审查监督权不是无限的，只能依照法律界定的权限来行使。
综上所述，县人大及其常务委员会对财政预算的审查监督权是宪法和法律赋予的一项重要职权。对于没有立法权的县级人大常委会来讲，监督权的地位和作用就显得尤为突出，依法行使监督权就成了人大经常的、主要的、基本的工作。如何贯彻实施好《预算法》、《监督法》，解决好财政预算监督这一重点和难点问题，进一步加大监督力度，提高监督实效，需要在理论与实践的结合上不断探索、创新，以求取得突破性进展。
二、加强财政预算监督的主要做法
随着社会主义市场经济的逐步建立和社会主义法制的不断完善，人大及其常委会对财政预算监督无论从理论上还是实践上都发生了很大变化，特别是《监督法》的颁布实施，对人大监督工作提出了新的更高的要求。为了加强财政预算监督，近年来，我县人大常委会开展了多种形式的调研活动，坚持在协商中达成共识，在探索中拟定办法，在实践中完善制度。着眼于增强监督实效，重点抓了五个环节的工作，即：预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整、决算及审计，逐步实现了由程序性监督向实质性监督转变，由事后监督向事前、事中、事后全程监督转变。
（一）强调预算编制的科学性和合理性，增强预算的严肃性。
预算编制是实施财政管理审查监督的首要环节，也是硬化预算约束，增强预算严肃性的前提和基础。为督促政府科学合理、及时准确编制预算，常委会加强了对预算编制的监督和指导。一是强调早编预算，督促财政部门把预算编制时间适当提前，要求在每个财政年度开始前编制预算草案。二是每年的四季度安排主任会议听取县财政对下一年度预算编制的思路，提出人大的要求和意见。三是县人大财工委提前介入，具体了解指导预算编制工作。四是要求细化预算，强调以部门预算为基础，综合预算为内容，零基预算为方法，推进个人经费零基化，公用经费定额化，专项经费项目化。预备金除外，不留其它任何机动资金，以全面反映全县各部门的收支情况，增强预算的严肃性。
（二）把好预算草案初审关，提高审议质量。
对财政预算进行审查批准，是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。为加大人大常委会对预算草案的审查监督力度，提高审议质量，我们采取了以下三项措施，一是人大财工委加强与财政部门的沟通衔接，及时了解分析预算编制情况。二是由财工委召集部分常委会委员，征求对预算草案的修改意见。三是财工委将收集各方面意见的情况和修改意见形成书面报告，上报主任会议，为常委会初审预算草案提供相关依据和参考。
（三）加大预算执行情况监督，保证财政资金规范运作。
对预算情况进行监督，是实现由程序性监督向实质性监督转变的重要环节。为此，我们加大监督力度，增强监督措施。一是明确对预算执行情况监督的主要内容。把有无违法预算内收支转为预算之外，有无擅自改变资金用途，混淆会计科目及专项资金支出执行情况等都列入了常委会的监督范围。二是强调预算的法定性和权威性。财政预算一经人代会批准，即具有法律效力，县政府及各部门、各预算单位必须严格执行。非经法定程序不得改变，非重大或特殊情况，原则上不作调整，各部门和各预算单位的经费实行包干使用，超支不补。三是提高监督的实效性，要求财政部门每月按时分别向人大常委会报送预算收支执行情况表及说明，税收征收情况表及分析报告。如遇重大问题应及时报告。近年来，县人民政府先后就与县农村信用合作联社合作支持县区工业集聚区基础设施建设和区中小企业融资，产业集聚区综合服务中心建设，第二和第三污水处理厂以及西华三高新校区等项目建设，事先请县人大常委会审议作出决定后方付诸实施，在一定程度上保证了政府投资的规范运作。四是督促县政府成立国库支付中心、会计核算中心、乡财县管服务中心，统一管理全县行政事业单位的预算内外资金，集中办理各预算单位的各项收支结算。既便于对财政资金实施直接有效的管理和监督，又增强了政府对财政资金的统筹调度能力。五是组织常委会组成人员和人大代表对预算安排的重点项目和部门预算执行情况，特别是专项资金支出情况进行视察和检查。近年来，我们每年都要择机组织省、市、县三级人大代表及部分常委会委员，采取听取汇报、走访调查、座谈讨论等多种形式，对惠农资金的落实情况等进行视察和检查，取得良好效果。通过加强对预算执行情况的监督，及时发现纠正了一些部门超支、超预算的违规行为，保证了财政资金的规范运作，提高了财政资金的使用效益。
（四）把好预算调整关，增强预算的刚性约束力。
为增强预算调整的科学性、合理性，使预算调整更符合本县经济社会事业发展需要，县人大常委会将预算调整审批时间定在每年11月份。依照法定程序审批预算调整方案时，坚持做到严格把关、逐项审查，按照《监督法》规定把科目调剂也纳入预算调整，一并审查。通过预算调整，把增加的预算收入调整到县重点项目和年中安排的重要工作方面，体现了预算的权威性和支出结构的合理性，基本上实现了刚性预算。
（五）强化决算和财政预算审计的监督，增强监督的准确性和可靠性。
为严格审查和批准决算，切实把好决算审批关，县人大常委会十分重视加强对审计工作的监督，要求审计部门，一是坚持按照《预算法》和《河南省预算监督条例》执行，加强审计监督工作。审计中发现重大问题要及时向人大常委会报告，为县人大强化财政监督提供科学依据。二是按照人大工作要求列出全年审计监督重点，审计重大预算项目的执行情况，适时掌握运作动态，还要审计应报人大批准的预算项目是否列入报批，向人大报告，依法审批。三是通过审计分析掌握财政预警线，负债结构投资运作方式，并以审计部门的角度积极提出具有针对性的意见和建议，供人大决策参考。近几年，县审计部门向人大常委会所作的审计报告有了较大改进，审计报告既审了预算收入，又审了预算支出，既审了预算内资金，又审了预算外资金，还进行了延伸审计，基金审计和科目调剂等审计调查，反映的情况客观公正，有理有据，为常委会审查财政决算提供了翔实的材料。通过借助审计手段，提高了人大对财政预算审查监督的准确性和可靠性。
三、财政预算监督工作中存在的主要问题
随着预算制度改革的不断深化和社会主义市场经济的不断发展，预算监督工作中又出现了一些新情况、新问题。我县人大常委会对预算的监督职权还没有完全到位，仍存在一些问题。
（一）预算计划具有较强的专业性和技术性，人大的机构、人员配备尚不适应预算监督工作的需要。目前，西华县人大对预算审查监督的具体工作由常委会财工委承办，但财工委只有三人，无法保证预算审查监督工作的经常性，预算监督工作难以深入开展。
（二）财政预算编制不够科学，透明度仍需进一步提高。财政预算编制中涉及的社会发展、经济运行等情况不够清晰，缺乏客观准确的数据。同时，受财力的制约，安排公用经费、项目经费主要是按照财力考虑，无法进行客观的评估，造成资金安排不够科学、不够严谨。尽管我县编制了部门预算，但在执行部门预算时存在一定的随意性。
（三）审议时间不足，审议实效有待提高。
1.预算草案及执行情况报告送达常委会的时间与规定的要求仍有差距，人大财工委负责对报告进行初步审查，向有关部门提出建议，并向常委会提出初审报告。初审报告形成前期财工委进行调查研究，对有关情况及数据进行核实，必要时还要做好协调工作。在如此短的时间内，要高质量完成初审工作，难度较大。
2.预算草案和上年度预算执行报告往往是在人代会召开时才正式印发代表，而人代会审议预算草案及其报告的时间只有一两天，代表们无法仔细研究和充分审议，很难对预算草案进行深入、全面审查，难以提出具有针对性、建设性的意见，直接影响了预算监督的质量。
3.没有完善的审议意见处理程序，有些代表对预算草案提出一些很好的审议意见。按目前的议事程序，这些审议意见如何处理，在预算中如何体现，没有法律规定，影响了代表审议和管理国家事务的积极性。
（四）预算执行监督力度不够，对预算执行的日常监督机制不够健全。每年县人代会上批准的财政预算，在执行中随意性比较大。县人大常委会对财政预算的执行情况缺乏足够的了解，在一定程度上存在事后“追认”问题。
（五）由于管理体制问题，人大采用审计部门的审计机构进行监督带有一定的局限性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定，“县级以上地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定，独立行使审计监督权，对本级人民政府和上级审计机关负责”。而不是直接向权力机关负责，同级财政本身作为一种政府行为，有政府审计部门提供的审计报告，对人民代表大会审查批准预算和常委会监督预算执行的质量有一定的局限性。
四、加强财政预算监督的思考
县人大及其常委会作为地方国家权力机关，要认真履行宪法和法律赋予的职责，敢于监督，善于监督，进一步推进程序性监督向实质性监督的转变，促进依法理财。现针对预算监督中存在的问题，提出如下建议：
（一）加强“两法一条例”的宣传，切实提高依法理财的自觉性。“两法一条例”是进行预算审批监督工作的“尚方宝剑”。要组织常委会组成人员、人大代表、人大财工委、政府有关部门学习《预算法》、《监督法》和《河南省预算监督条例》以及有关法律法规，充分认识预算监督的重要性和规律性，明确预算审批监督的具体内容，以及政府有关部门和人大的职责，统一思想，提高依法理财的自觉性，进一步加强监督过程中人大与政府的相互协调、相互配合，提高监督实效，加强对有关工作人员和人大代表的业务培训，提高预算审查水平。
（二）加强县人大有关机构建设。充实工作力量，配备具有专业知识和实践经验的干部，加强人大常委会对预算进行实质性审查监督的工作力量。
（三）提前编制预算时间，深化部门预算改革。安排充足的编制时间，提高预算编制的准确性，保证预算编制的质量，财政部门编制预算的时间应逐步提前，逐步扩大预算编制的范围，深化部门预算改革，细化预算的编制和审批的内容。按照有关法规要求，预算收支细化到类、款、项、目。县人大财工委应主动提前介入预算编制环节，与政府有关部门保持联系和沟通，及时了解和掌握预算编制中出现的情况和问题，对预算草案的编制提出合理化建议，为预算草案的初审和正式审批打下基础。政府要严格按条例的规定，将预算草案在人代会召开前30天报送人大常委会进行初审，扩大初审的主体，组织精通财政、审计、财务的人大代表参与初审工作，并按规定时间报送预算、决算和预算调整草案。
（四）加强对预算执行的日常监督。在日常监督中人大常委会应注重预算收支平衡，重点支出的安排和资金到位情况，预算超收收入安排和使用情况，部门预算制度建立和执行情况以及转移支付使用情况监督。政府部门应按照规定和相关要求制定实施方案，彻底解决政府用钱随意性较大的问题。需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，财政部门应及时向人大财工委通报情况。对部门预算监督也是人大预算监督通报工作的一个具体要求，要逐步探索审议部门预算。财政部门要完善部门预算的编制、汇总、审核、批复程序，对转移支付资金使用要做到程序和环节规范、透明、合理、及时。常委会应定期听取财政、审计等部门的工作汇报及时掌握情况，确保财政资金合法合理使用，促进依法理财，维护预算刚性。
（五）支持审计部门开展工作，加大审计部门的审计力度。认真做好审计工作，在日常的审计工作中发现预算执行中的重大问题，应及时向人大常委会报告，常委会要主动加强与审计部门的联系沟通，支持审计部门开展工作，促进政府在提高审计报告时较详细地反映审计情况和存在问题，提高预算监督工作实效，要求政府抓好审计中暴露问题的整改工作。
财政是国家的经济命脉，财政预算收入来自纳税人，来自公民，其分配和使用涉及人民和国家利益。加强预算监督，维护财政分配公正合理，提高政府依法理财、科学理财和民主理财水平，确保财政预算对国民经济发展、改革开放、社会稳定，将发挥越来越重要的作用。
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