耿宝山（2014年5月26日）

 对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是人大常委会开展法律监督的基本形式，也是人大常委会的一项重要日常工作。近年来，西华县人大常委会坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则，对“一府两院”报备的规范性文件进行了备案审查，依法维护了公民、法人和其他组织的合法权利，有效避免了“一府两院”相关规范性文件与法律、法规相抵触现象的发生，切实推进了“一府两院”依法行政、公正司法，在推进务实西华、和谐西华建设中发挥了积极作用。

一、加强领导，明确责任，确保有人愿审有人会审

西华县人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，一是将规范性文件备案审查工作列入常委会重要议事日程。按照《周口市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》要求，坚持在每年的人代会期间向全体代表报告规范性文件备案审查工作情况，并将规范性文件备案审查工作列入每年的县人大常委会工作要点和工作月程。二是明确专人负责，细化审查责任。为切实加强对规范性文件备案审查工作的领导，经主任会议研究，我们将规范性文件备案审查工作交由县人大常委会法工委负责，并明确一名同志具体负责人大常委会机关和“一府两院”规范性文件接收、登记、分送、存档和初审工作。三是借助代表力量，做好审查工作。由于县人大常委会法工委人手有限，仅三名同志，且均非法律专业，在对相关单位报送的规范性文件进行审查时力不从心。为保证审查效果，在每次审查时我们都抽调一些有法律专业知识的人大代表参与审查，防止因“外行审内行”出现差错。四是坚持以会代训，提高法律素养。每年定期召开由“一府两院”负责人、乡镇人大主席、副主席和县直各代表活动小组组长及部分人大代表参加的县人大常委会规范性文件备案审查工作会议，安排部署规范性文件备案审查工作，并采取以会代训的形式，加强法律知识培训，不断提高备案审查人员法律素养和工作水平，确保规范性文件有人愿审、有人能审、有人会审。

二、建章立制，定期审查，确保有件必报有件必审

一是制定规范性文件备案审查办法。根据《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《周口市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，结合西华实际，我县人大常委会制定了《西华县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法（暂行）》、《西华县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作流程》，明确了报备范围、报备内容、报备程序和审查监督程序，统一印制了规范性文件备案审查登记表、审查表。二是定期开展规范性文件报备审查工作。首先是将县人大常委会印发的规范性文件及时报市人大常委会备案，如县人大常委会作出的各项决议决定。其次是组织“一府两院”相关负责人、各乡镇人大主席团专职副主席，及时报备“一府两院”出台的规范性文件和各乡镇人大主席团作出的决议决定，确保有件必报、有件必审。三是定期召开联席会议，与“一府两院”沟通情况。我县人大常委会法工委主动与政府法制室、法检两院办公室联系，了解相关规范性文件制作的指导思想、法律依据，同时深入走访部分有法律专业知识的人大代表和利益相关群众，广泛听取人大代表和群众的意见建议，确保了审查意见不侵犯公民、法人、组织的合法权益。

三、及时反馈，注重实效，确保有错必纠有审必果

对“一府两院”报送的规范性文件，我们坚持按照相关法律和工作流程，对照报备单位填写的规范性文件备案审查登记表、审查表，逐项审查报备单位提交的备案报告、规范性文件文本和说明及主要依据，并分口归类、建档，邀请部分具有法律专业知识的人大代表和部分利益相关群众依法进行审查。对于审查中发现的问题，以审查意见书的形式报县人大常委会主任会议审议。主任会议审议后认为，超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，同法律、法规相抵触的，再依法提交县人大常委会表决是否撤销报备单位制定的相关规范性文件。同时，对于“一府两院”报备的规范性文件，经认真审查后，无论有无问题都坚持向“一府两院”反馈审查意见。与政府法制室和法、检两院建立沟通反馈机制，及时召开规范性文件备案审查工作联席会，及时通报规范性文件备案审查情况，以便进一步改进工作，增强审查实效。
　　截止目前，从对“一府两院”报备的规范性文件的审查情况看，没有发现同法律法规相抵触的情况，也没有发现有超越法定权限、限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织义务的情形。

四、存在问题

一是对规范性文件备案审查工作认识不高、重视不够。从县人大常委会的角度看，主要是部分同志担心审查过严，影响与被审查机关之间的关系，存在畏难情绪。从报备单位的角度看，主要是部分单位法制意识、人大意识不够强，接受人大监督的意识还不够强，甚至不知道什么叫规范性文件，如何做好规范性文件备案审查工作。

二是对规范性文件的审查范围不够清楚。《周口市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》明确规定，规范性文件的备案范围是：1.市人民政府发布的决定、命令；2.市人民政府（包括市人民政府各部门）制定的实施法律法规的规范性文件；3.市中级人民法院、市人民检察院制定的在审判、检察业务中适用的规范性文件；4.县市区人大及其常委会作出的决议、决定；5.县市区人民代表大会及其常委会制定的实施法律、法规的规范性文件；6.其他规范性文件。而对县一级而言，前五条所列项目很少出现，县人民政府很少作出决定、命令，很少出台实施法律法规的规范性文件，法检两院也很出台上述规范性文件，大多是遵照省、市相关文件执行。而第六条所列的“其他规范性文件”多以“红头文件”形式出现，如“办法”、“规定”、“通告”、“意见”、“细则”等，有的具有普遍约束力，有的是部分内容具有普遍约束力，有的则属于临时性的，这些文件是否属于审查范围，在实践中较难把握。

三是部分规范性文件的制定主体不够规范。规范性文件的制定主体是人民代表大会及其常务委员会、人民政府和法检两院。但是在县一级很多政府的规范性文件往往采用党政联合发文的形式，这就造成人大常委会对一些规范性文件备案审查的尴尬。从内容上看，属于规范性文件的范畴，但从形式上看又是党政联合发文，人大常委会不便审查。

四是规范性文件审查的专业人员不足。规范性文件备案审查的主体是人大常委会，但从目前县级人大常委会组成人员的知识、专业等情况看，普遍缺乏具有法律专业背景的人才，工作难以得到有效开展。造成在审查中对一些规范性文件是否存在越权和违法行为，是否“与法律法规相抵触”等等，比较难以把握。

五、几点建议

一是尽快举办规范性文件备案审查工作培训班，组织各县市区人大常委会、人民政府和法院、检察院相关工作人员参加，进一步加强业务学习，提高政治素质、法律素养和业务水平，不断增强审查实效和质量。

二是有重点地抽查部分县市区人民政府和法、检两院规范性文件备案审查工作情况。一方面，重点审查报备情况；另一方面，重点审查县人大常委会的审查质量。对涉及改革、发展、稳定大局和人民群众的切身利益、社会普遍关注的重大问题，如征地、拆迁等相关文件要重点审查。对涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的要重点审查。对涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费的要重点审查，并以此提升基层人大常委会和“一府两院”对规范性文件备案审查工作的重视程度。

三是出台相关文件，在县级人大常委会设立专门工作机构，配备专职工作人员，提高规范性文件备案审查工作岗位待遇。同时，制定一套统一的备案审查操作规程和人大、“一府两院”协调配合的工作机制，以全面提高规范性文件备案审查工作水平。