在党的领导下不断扩大人民有序政治参与

    2024/5/31 8:49:37 浏览次数: 【字体:

    编者按

    70年前的1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕。在人民代表大会制度建立七十周年之际,为从理论上总结人大制度七十年发展的基本规律,展现人大制度在中国政治发展中的重要地位,展望人大制度在未来中国政治发展中的作用 ,特发此稿。

    摘要

    习近平总书记关于“在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与的论断,是坚持和完善全过程人民民主的重要路径。全文分为三个部分:一是在对人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体命题的说明中,引出人大制度之所以能够成为这样一个重要制度载体,其重要原因就在于人大制度提供了坚持和完善全过程人民民主的重要路径,即“在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”。二是通过对基层立法联系点、参与式预算监督、民生实事票决制、人大代表联络站和街道层面的选民居民议事会议制度等典型例证进行了描述和分析。三是对上述例证进行了概括归纳,由此进一步明确“在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”是坚持和完善全过程人民民主的重要路径,并对这个路径的具体内容与核心要义进行了论述。
    关键词:党的领导;人大制度;有序政治参与;全过程人民民主

    习近平总书记提出全过程人民民主重大理念,标志着我们党对民主政治发展规律的认识达到新高度。习近平总书记指出:“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”[1]这个论断赋予人民代表大会制度新的时代内涵和实践要求,揭示了人民代表大会制度在坚持和完善全过程人民民主中的功能效用。现在需要作出努力的是,在人民代表大会制度的实践中,如何充分发挥人民代表大会制度作为全过程人民民主重要制度载体的功能效用,进一步把坚持和完善全过程人民民主落到实处。

    一 人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体

    第一,为什么说人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体?人民代表大会制度与全过程人民民主两者在本质内容上是高度契合的。首先,关于人民代表大会制度是什么样的制度?依据宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民” “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,可以给出一个宪法定位。也就是说,“人民行使国家权力的机关”,这是宪法给予人民代表大会的定位;同时这个定位也就给予了人民代表大会制度一个定位,即人民代表大会制度是关于人民如何行使国家权力的制度;或者说,是人民当家做主的制度。人民代表大会制度的核心内容和本质规定就是让人民成为国家的主人,保证人民当家作主。其次,关于全过程人民民主是什么样的民主?习近平总书记指出:“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”[2]这就告诉我们,全过程人民民主的本质内容是人民当家作主,而且人民当家作主也必然表现为全过程人民民主。他还指出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”[3]国从以上论述和分析可知,人民代表大会制度的本质和核心是人民当家作主,全过程人民民主的本质和核心也是人民当家作主。它们两者在本质上高度契合,都是人民当家作主,都统一于中国特色社会主义民主政治实践。
      第二,人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体主要体现在哪些地方?作为实现全过程人民民主重要制度载体的人大制度的作用主要体现在:人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,各国家机关的权力归根结底都是人民赋予的,都是用来为人民服务的;人民代表大会制度的运行,涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节,涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设各个方面,是全过程人民民主的重要实践平台;人大制定修改宪法法律,监督宪法法律的实施,是全过程人民民主的生动实践,也为全过程人民民主提供法治保障。[4]这也就是说,人民代表大会制度作为实现全过程人民民主重要制度载体的体现形式,既体现为基于国体的人民如何实现当家做主的政体根本问题,也体现为人民代表大会制度实践运行的各个环节各个方面,从根本上为人民当家作主提供了全过程人民民主模式的制度保障。
      第三,人民代表大会制度怎样成为实现全过程人民民主的重要制度载体?简而言之,就是要在党的领导下不断扩大人民有序政治参与。这是本文要探讨的主要问题。人民代表大会制度怎样实现并继续完善发展全过程人民民主?习近平总书记是这样说的:“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利,民主选举产生人大代表,保证人民的知情权、参与权、表达权监督权落实到人大工作各方面各环节全过程确保党和国家在决策、执行、监督、落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体,健全吸纳民意、汇集民智的工作机制,推进人大协商,立法协商,把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”[5]在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与”,这是坚持和完善全过程人民民主的重要路径和有效抓手。抓住了这个根本,就能够有效地坚持和完善全过程人民民主。与此同时,习近平总书记还具体讲述了在哪些方面、哪些环节怎样具体地贯彻落实“在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”,为我们如何坚持和完善全过程人民民主指明了方向。

    二 在人民代表大会制度实践中完善和发展全过程人民民主的经验例证

    本部分将先介绍近年来在人民代表大会制度实践中坚持和完善全过程人民民主的若干重要经验例证,然后再对本文关注的”在党的领导下不断扩大人民有序政治参与“问题进行探讨。
     (一)基层立法联系点:全国人大常委会法工委立法联系点的实践
      基层立法联系点是人大立法工作贯彻民主立法原则的一个创新。全过程人民民主重大理念的提出,正是从基层立法联系点的实践经验中发端的。立法联系点的实践最早起源于甘肃省人大的立法工作。2014年党的十八届四中全会提出了“建立基层立法联系点制度”的要求,2015年全国人大常委会法工委设立了第一批共4个基层立法联系点。2019年11月,习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道考察基层立法联系点时提出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主,所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿,通过科学决策、民主决策产生的。”

    从第一批基层立法联系点建立到2023年12月,全国人大常委会法工委已设立45个立法联系点,实现了31 个省、自治区、直辖市全覆盖。2015 年以来,全国人大常委会法工委先后通过联系点就172件次法律草案:立法规划稿征求群众意见建议22000多条,有3100 多条被吸纳;我国现行有效的299件法律中,有142件征求过联系点意见。基层立法联系点的运行模式普遍采用了以点带面,不断扩大人民群众和专业机构人员广泛有序参与的模式,把一个小联系点变成辖区范围全域性的一个大面,直接面向广大群众听取意见建议。以最早设立的四个基层立法联系点为例,上海虹桥街道积极拓展民主实践路径,推动立法前、立法中、立法后全覆盖将立法参与融入民主治理的全过程各方面;江西景德镇探索建立市、县、乡“三级联动”工作机制,总结形成点与面、定向与随机、专家与民众“三结合”工作方法,确立遵循“真、实、度”工作原则,最大限度保证所收集意见“原汁原味”,切实发挥良法善治“助推器”作用;湖北襄阳把立法意见征集融进日常与群众“拉家常”、居民“小板凳”活动中,拉近立法与百姓的距离;甘肃临洮设立了43个基层立法联络点、100 个信息采集点、104名立法联络员和兰州大学等法学实践基地,把国家民主立法的“直通车”开进村、社区、企事业单位和社会组织。目前,全国人大各联系点建立起 215 项工作制度机制,涵盖建设方案、工作规则、意见建议征询规程等10大类20多个方面。各地集合本地和跨区域多种资源打造工作网络,畅通线上线下“人人皆可参与”的汇聚民意民智渠道。
    与此同时,有立法权的地方人大也纷纷仿效,普遍建立了各自的基层立法联系点体系,截至 2023 年5月,全国人大常委会法工委基层立法联系点辐射带动 31个省级人大常委会设立 556 个基层立法联系点,304 个设区的市(州)人大常委会设立 5984 个基层立法联系点,全国三级立法联系点总计达到 6572个。立法联系点的触角延伸到基层的各个角落,有效畅通了与基层群众和相关方面的联系渠道。可以说,把联系点变成联系面,以点带面,不断扩大征集群众立法意见建议的范围,人民群众也越来越积极主动地参与到立法过程中来。应该说,这就是全国范围内在党的领导下,在人民代表大会制度体系中,不断扩大人民有序政治参与的生动实践,这就是整个中华民族立法工作中全过程人民民主的生动实践。[7]
    (二)参与式预算监督:浙江温岭参与式预算监督的实践
      参与式预算监督,也是人大工作中坚持全过程人民民主的重要实践,它的发端要追溯到本世纪初浙江省温岭市人大的参与式预算监督。温岭的参与式预算,是指通过人民群众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论,人大代表审议政府全口径预算并决定预算的修正和调整,进而实现实质性参与的预算审查监督。它是温岭市人大将最早发源于当地的民主恳谈引入预算审查监督的一种创新,也是协商民主与代议制民主的有机结合。从2005年开始探索,历经“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的十年实践,深人推进预算全口径、监督全过程、参与全方位,取得了较大进展和突破。
      其基本做法是:1.市人大召开前围绕政府及部门预算草案进行初审和民主协商。一是开展部门预算民主恳谈。从2008年至今已在9个单位举行了29 场预算民主恳谈会参加恳谈的人大代表和民众近3000人次。在每场恳谈中,与会人员先集中听取市发改委、财政局等恳谈部门有关情况的汇报,然后采取分组与集中相结合的方式,就部门预算进行深人恳谈讨论,相关部门积极回应并回答询问,市政府分管副市长作表态发言会后,市人大汇总整理反馈给财政局及相关部门,部门主任会议督促抓好落实。如2016年参加恳谈的社会各界代表共提出意见149条,促使7个部门调整预算项目60项,涉及预算资金21784万元。二是将部门预算送交各代表工作站进行征询恳谈,广泛征求选民意见,为人代会审查部门预算打好基础。恳谈活动由工作站负责人主持,不少于50名选民参加。相关部门和财政部门介绍预算编制情况,回答人大代表和选民询问,并就有关事项作表态承诺。2016年在32个代表工作站分别召开了32个部门预算征询恳谈会,总共超过1500余名选民参加恳谈,提出有价值的意见建议 250条。三是市人大常委会初审票决部门预算草案。围绕全市重点工作,每年选几个部门,比如2016 年选择了若干部门预算草案,由市人大常委会会议初审并票决后,再提交人代会审查批准。四是开展政府重大投资项目审查。在市人大召开前,市人大常委会会议逐个审查当年拟新增的3000万元以上政府性重大项目,并选择部分重大项目举行初审听证,对有争议的项目进行表决。2010 年至今,共对145 个拟新增重大项目和84个重大前期项目进行审查,促使政府重新论证或调整项目25个、取消5个(涉及资金23.7亿元)。五是对政府性债务进行审查。从2009 年开始,专门组建市人大常委会政府性债务监督小组,在每年人民代表大会前审查当年政府性债务收支计划,年中听取政府债务管理情况报告,督促政府防范和化解债务风险。
      2.人民代表大会围绕预算进行深入审查。逐年推进全口径预算审查,逐步实现公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算等四项预算单独编制并全部提交人代会审查。在审查中形成了四个“专”的做法:一是专题报告。从2010年起恢复口头报告预算制度。2016年在财政局局长作预算报告之后,还专门安排4个票决单位的主要负责人向全体代表作部门预算报告。二是专题审议。2010年以来每年人民代表大会均安排半天以上时间,分代表团对部门预算草案开展专题审议。2016年12个代表团对 24 个部门预算进行“一对二”专题审议,提出建议意见208条,促使相关部门对59个项目进行调整,涉及资金2270.49万元。三是专题票决。即人代会票决部门预算。自2015 年首次对科技局、农林局预算进行票决后,2016年将票决的部门预算延伸至整条科技“资金链”,由全体代表对经信、科技、农林、科协等4个部门预算进行票决。四是专题决议。全体代表表决通过批准预算的决议。
      3.人民代表大会后围绕预算执行进行深人监督。一是推动预决算公开。每年就预决算公开的内容、程序、范围、时间、载体等向政府提出明确要求,促进预决算公开不断取得突破。如2008年全文公开审计工作报告2009年网上公开8个部门预算,2010年报纸整版刊登建设规划局预算,2011年网上公开5 个部门“三公”经费,2013 年实现部门预算及“三公”经费公开全覆盖、35 个部门决算公开,2016 年全面公开市镇两级及部门预决算和“三公”经费预决算,不留任何死角,同时预决算已实现在温岭人大网、参与式预算网、阳光工程网、市政府门户网站、各部门网站等“五网”联动公开。专题询问预算执行审计问题。结合审议审计工作报告开展专题询问,督促相关部门对预算执行中存在的问题整改落实,促使政府部门重视加强预算管理。如教育系统94所公办中小学纳人集中核算,整合利用结余资金9000万元;全市社保基金五年期存款从零增加到16.8亿元全年净增收益近1亿元。二是注重预算绩效监督。每年听取财政部门对预算绩效评价项目抽查情况的汇报。2016年,首次探索对3个政府重大预算项目进行绩效评估,开启人大预算绩效评估新征程。[8]
    温岭市人大参与式预算实践的实质,就是基层民众对政府活动参与的不断扩大和对政府行为问责程度的不断提高。“温岭人大在实施参与式预算监督过程中,实现了人大常委会和广大代表参与的结合,实现了人大代表与广大人民群众参与的结合;其经验的本质也就是实现了“在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”。
     (三)民生实事票决制:浙江省宁波市宁海县的实践
      民生实事项目代表票决制起源于20年前。其中影响最大的是浙江省宁海县的两个镇,它们较早地总结了把原来由政府为民作主决定的民生实事项目转变为由民作主的经验。现在,民生实事项目代表票决制已经从宁海县走向宁波市、走向浙江省,进而走向全国各地,“群众提、代表定、政府办、人大评”机制的形成,让“民呼我应” “群众点题”的工作格局逐渐成型。
      2004年,浙江提出建立健全为民办实事长效机制。如何做到民生实事由人民群众作主、让人民群众满意?2008年10月,宁海县力洋镇和大佳何镇开创了人代会票决民生实事项目的先河。力洋镇第十五届人大代表叶继堂谈起十几年前的往事,记忆犹新:“那时候可不像现在家家户户都有小轿车。力洋镇以及周边好多村的群众去宁波到宁海,都得从力洋客运站走。可当时这个站又小又破,晴天一路土、雨天全是泥,车到站了都不愿开进来。”对客运站改造计划大家没有异议,可却在征地时遇到了麻烦,项目一时进行不下去。力洋镇人代会决定投票推选民生实事项目,看民意如何,结果客运站改造得票第一。“人大代表投票,体现的是广大群众的意志,代表的是全镇人民的心声。”15年之后当年的客运站和参与投票的人们脸上都增添了岁月的痕迹,可票决制却在这片土地上落地生根,不断焕发出新的生机。2023年8月30日,宁波市人大常委会表决通过《关于深化“四大机制”完善民生实事项目人大代表票决制的决定》。从2008年探索实施,到《决定》为票决制提供制度保障,宁波的票决制实践进入崭新阶段。[10]
      2008年,宁海县人大在两个镇的探索取得了圆满成功,不仅很好地促进了乡镇民生实事项目建设的顺利进行,还有力推进了基层民主政治建设,受到《人民日报》等几十家媒体广泛关注。根据试点经验,宁海县从 2009 年起在全县14 个乡镇推行这项工作。2013年初,宁波市人大常委会出台指导意见,决定在全市乡镇推行票决制。2017年3月起在浙江省全域的市县乡全面推行。2017年,中共浙江省委办公厅印发了《关于实施民生实事项目人大代表票决制工作的意见(试行)》。2018年8月,宁海县人大民生实事项目代表票决制获浙江省人大常委会“浙江人大工作与时俱进奖”。    2022年9月,浙江省人大常委会通过《浙江省各级人民代表大会民生实事项目代表票决制规定》,成为民生实事票决制的第一个地方性法规。[11]
    民生实事项目代表票决制的核心就是把原来由政府为民作主的事情变成了由民作主;其基本做法就是在党的领导下精心组织扩大人民有序参与,保证在各个环节充分听取人民群众意见、反映人民群众诉求。可以说,作为制度创新性典型事例的民生实事项目代表票决制,就是践行全过程人民民主的一种工作制度。现在,这个制度已经以地方立法形式为其提供了制度保证,其主题依然是在党的领导下不断扩大人民有序政治参与。
     (四)人大代表联络站:北京市大兴区兴丰街道黄村西里代表联络站的实践
      作为各级代表履职平台的代表联络站已经遍布全国,而且成为坚持和完善全过程人民民主的重要基层单元。在基层建立代表之家、代表联络站、代表联系点、代表工作室等代表履职的实体性平台,已经有十几年的历史了。比如,浙江省宁波市的海曙区、北京市大兴区的代表联络站都是从  2005年开始的。然而,在各地基层人大纷纷建“家”立”站“设点,而且得到中央和全国人大的鼎力支持,有的地方人大已经就此制定地方性法规,却是近几年的事情。

      北京市大兴区黄村西里代表联络站的前身叫“人大工作站”,成立于 2005年,距今已有19年历史。19年来,站里一直常驻着一位灵魂人物——区人大代表、黄村西里社区党支部书记、居委会主任、代表联络站站长王黎。王黎是 2003 年底当选大兴区第二届人大代表的。2005年8月,区人大常委会制定了关于建立代表联系网络的实施意见,对建立联系选民网络作了细致规定。黄村西里人大工作站也于同年正式成立。工作站的成立,构筑了大兴区“人大常委会一人大街工委一代表一选民”的四级联系网络。为了使代表工作在选区内全覆盖,当时黄村西里人大工作站由王黎和另外一名人大代表、分布在各社区的多名联络员以及90名信息员组成了“代表网络渠道”。结合社区工作的特点,工作站形成了“一加五”工作模式并延续至今。“一”是每月设定一个选民接待日;“五”是平时采取五种形式方便群众反映诉求:包括与居委会领导沟通情况,了解群众热点问题;参与社区会议听取群众建议;定期走访了解群众诉求;听取选民代表的情况反映;并对群众反映的问题经调研后进行处理。王黎说,19年来代表联络站的工作有延续传承,也有不断的探索创新。依托黄村西里社区平台,她不断完善代表联络站建设,做到有专人负责、有工作制度、有档案记载、有固定经费、有计划总结。在做好这些规定动作的同时,还要下功夫做好自选动作。在原来“一加五”基础上,还建立了“三固定、三结合”机制,即固定每月一次选民接待日、固定每个社区有联络员和信息员、固定“人代会前听民声” “三结合”即“结合街道中心任务、结合社区实际情况、结合属地管理原则”开展工作。近年来,围绕“新大兴、新国门”建设,联络站找准小区内社会治理与社区管理的结合点,参与解决社区内的管理难题。围绕大兴区创城创卫工作,联络站组织代表征求意见建议、参与社区楼门整治活动、与居民商议小广告和电动车治理办法,让群众切实感受到人大工作成效看得见、摸得着。针对辖区内 20 世纪七八十年代老社区环境差、安全隐患多、人口居住复杂等特点,站内代表积极奔走,推动实现了富强南里投入千余万元改善人居环境、富强西里整合资源开展多个大整治工程,改变了这些地方“老破旧”的局面。[12]
    现在,代表联络站已成为遍布全国县乡基层,成为人大代表密切联系群众、广泛听取民声的履职平台。而且在各种实体平台之外还发展出了网络线上平台,包括选民群众随时随地可以找到代表的二维码、可以随时随地反映问题的微信群、随手拍,给实体性平台插上了进一步拉近代表与群众时空距离的翅膀。不仅如此,代表联络站的实质是为人大代表履职搭建的一种制式平台,而这种平台的核心作用,一方面是代表密切联系群众、听取群众意见、实现民呼我应的平台;另一方面也是人民群众随时表达意愿、提出意见建议、参与社会管理的平台,是人民群众在党的领导下不断扩大有序政治参与,践行全过程人民民主的平台。
    (五)街道层面的选民居民议事会议制度:街道议事代表会议、街道选民代表会议的实践
      在践行全过程人民民主过程中,街道层面民主议事机制的出现是一个非常重要的典型事例。街道一级在我国并不是正式的政权机构,而是县级政权设立的派出机构,包括党委派出的街道党工委、政府派出的街道办事处等。由于街道不是正式的政权组织,所以没有自己的人民代表大会系统,也就缺乏街道系统自身的民主议事平台;而且,一部分由原乡镇在城市化过程中转化而来的街道,就越发感觉到缺乏民主议事平台所带来的缺憾。这两方面的因素叠加在一起,在街道尝试建立基层民主议事机构,就成为水到渠成顺理成章的事情了。目前在街道层面设立的民主议事机构大体有两种类型,一是议事代表会议制度,如浙江绍兴柯桥区、江苏苏州相城区等;二是选民代表会议制度,如广东深圳龙岗区、安徽合肥蜀山区等。让广大群众有序参与到基层事务管理中来,解决街道层面民主治理“最后一公里”问题,把全过程人民民主的理念落到实处,就是街道群众议事制度建立发展起来的初衷与目的。
      以上两种议事制度虽然名称有异,但并无实质性不同。在此仅以柯桥区街道的做法为例来说明。柯桥区人大为了解决街道层面人大代表和人民群众参与管理街道事务问题创造了一种民主模式,即在区人大支持下由街道党工委出台意见,建立“代表联民议事制度”,明确由街道辖区内的 25 名人大代表担负议事主责。在议事前,做好相关准备工作;在议事中,积极建言献策;在议事后进行督促落实。同时,各个社区(企业、单位)的居民(职工)选举代表,作为议事会成员参加议事活动。议事办法由人大街工委制定并组织实施。议题范围包括全区中心工作在本街道落实情况、街道党工委和办事处重点工作、街道预算编制和民生实事项目票决等每次议事之前,代表和议事会成员分头走访征求选民群众意见。议事过程包括听取相关工作报告,参会人员讨论并提出意见建议填写议事意见建议表,由人大街工委负责整理汇总;议事会产生的意见建议由办事处办理,代表督办。三年里,组织议事活动26次议事26项,共提出意见518条,被采纳427条占82.8%。实行街道选民代表会议的做法也大体如此。[13]
      总体说来,由县级人大常委会指导、街道党工委领导、参照乡镇人民代表大会的某些规则运行的,由驻街各级人大代表(为骨干)、群众议事代表(由各社区和各驻街单位产生,占大多数)、少量街道党政干部(有限额)等三部分成员组成的民主议事制度,是打通街道层面民主“最后一公里”的重要创新,是用有序民主方式解决街道层面民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等问题的重大举措。这项制度性创新,其所遵循的基本方法正是“在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”,其所达到的效果正是全过程人民民主在基层社会的不断丰富、完善与发展。

      三 从实践经验中引出的几点认识
      上述与人民代表大会制度实践密切相关的五种类型的经验,在当前全过程人民民主实践中具有很大的典型性和代表性,我们从中可以得出以下几点认识。
      第一,在党的领导下不断扩大人民有序政治参与,是在人民代表大会制度实践中完善和发展全过程人民民主的重要路径。前一部分比较详细列举的这些实践经验例证,是目前人大制度实践中很有代表性的五种经典类型,之所以要举全这些类型,不仅是理论论证的需要,也有立此存照的意义。不论是立法工作中的基层立法联系点,还是监督工作中的参与式预算监督,也不论是决定工作中的民生实事项目代表票决制,还是代表工作中的代表联络站,还有在街道层面建立的群众代表议事制度。这些实践经验均表明,它们有一个共同的指向,即都是在践行全过程人民民主。其所采取的主要做法,就是习近平总书记所说的“在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与”可以说,大量的实践经验证明,在党的领导下不断扩大人民有序政治参与,已经成为发展全过程人民民主的重要路径。从中引出这样一个结论,习近平总书记首次提出的完善发展全过程人民民主的重要路径,是从人民代表大会制度和其他政治制度在保障人民当家作主的实践中总结出来的重要经验,也是千百万人民群众在实践全过程人民民主中取得的重要成果。
      进一步分析还表明,在这个重要路径或重要方针中,有三个关键性的要素。一是党的领导。这是实现和发展全过程人民民主的根本保障,没有这一条,人民民主不可能得到扩大,更不可能有序扩大。相反,失去党的领导,很有可能把民主搞成西方议会那样的内部的派别争斗互相攻讦。因此,在全过程人民民主的完善和发展过程中,党的领导是必须坚持的根本原则。二是依法有序。全过程人民民主是法治保障下的民主,也必须按照法律规定的民主程序依法进行,因为依法才能有序。法是人民民主的根本保证,序是按照法律规定在法的范围内制定的具体程序和规则机制。这就如同在人民代表大会各个民主环节中,都有民主规则一样,选举有选举程序,议事有议事规则,监督有监督办法,履职有履职纪律,所有的参与主体都必须一体遵守,没有例外。三是扩大人民参与。这是目标。这个目标也只有在前面两个要素的前提下才能实现;这一点毋庸多说。这个目标的实现与发展,是一个不断渐进的过程,需要我们不懈地努力。这个目标的实现与发展,也就是全过程人民民主的实现与发展,是人民当家作主的持续实现与不断发展。总之,我们把党的领导和依法有序把握住了,也就可以不断扩大人民有序政治参与,不断发展全过程人民民主,不断发展保障人民当家作主的政治制度体系,不断实现人民对美好生活的向往。
      第二,在党的领导下不断扩大人民有序政治参与的过程,既是不断扩大人民有序政治参与主体的过程,也是不断扩大民主参与客体的过程。从参与主体的扩大角度说,在上述人民代表大会制度实践经验中,许多工作是从人大常委会组成人员这个参与主体,不断向人民代表大会全体代表这个主体扩大的,也是不断向广大人民群众这个更大范围的人民参与主体扩大的。与此同时,参与的客体也在不断扩大。比如,民生实事项目过去一向是由政府为民作主的,在实行代表票决制后,逐渐转变为在吸纳广大群众意见建议的基础上由全体人大代表代表人民作主了有些地方还建立了人民群众网上的预选程序以保证人民意愿在民生实事候选项目中的真实体现。比如,在街道层面的民主议事会议制度中,原来许多由街道办事处作主的事情,现在扩展到由选民群众的代表们作主了。参与主体的不断有序扩大,必然带来参与客体的不断扩大,越来越多的国家事务、经济文化事业和社会事务进入了人民当家作主的范围。
      第三,在党的领导下不断扩大人民有序政治参与的过程,既是扩大参与主体和客体的过程,也是不断完善制度体系保障的过程,习近平总书记经常说人民当家作主需要有制度保障,需要有制度体系保障。比如,人民代表大会制度中所设计的代表可以依法联名提出议案制度,就是为人民当家作主提供的制度保障,有了这一条,自下而上的人民群众的声音就有法定渠道名正言顺地进入人民代表大会的法定程序,进而可以转化为本地区的人民意志和国家意志,并得到国家力量的组织实施。这是我们人民代表大会制度中已有的制度保障。比如,我们有了基层立法联系点制度,就使得各级立法活动必须原汁原味地听取和反映人民群众的意见建议,从而使得人民群众关于立法的声音能够有保障地进人国家立法机关的殿堂。比如,有了民生实事项目代表票决制度,就使得各地尤其是基层广大群众希望解决的问题、盼望办成的事情,获得了可以由他们自己作主的制度保障。在党的领导下人民有序政治参与的不断扩大,同时也就使越来越多的国家和社会事务以及经济文化事业进人了人民当家作主的范围,也必然需要为人民当家做主提供越来越多的制度供给和制度保障。
      第四,在党的领导下不断扩大人民有序政治参与的过程,依然是党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的过程。党的领导、依法有序、民主参与的不断扩大,这三个要素其实质也就是“三者有机统一”党的领导是人民当家作主和依法治国的政治保证,依法治国是党的领导和人民当家作主的法治保证,而人民当家作主则是党的领导和依法治国的核心内容。没有党的领导就没有人民当家作主和实现全过程人民民主的可能,更没有可能去不断扩大;没有依法有序,就只能是社会的混乱乃至动乱,从而导致人群撕裂甚至是内乱频仍,哪里还谈得上人民当家作主;没有人民参与的不断扩大,就没有全过程人民民主的不断完善和发展,真正的人民当家作主也不可能持续。可以这样说,通过在党的领导下不断扩大人民有序政治参与,进一步完善和发展全过程人民民主,进一步保障人民当家作主,是在“三者有机统一”中进行的,也只能在“三者有机统一”中才能行稳致远。这一点正如有研究者所说,中国特色社会主义制度作为一个全面系统、缜密严谨的科学制度体系,是包括了各个方面诸多领域的制度在内的,但其中具有顶层决定性、全域覆盖性、全局统领性作用的,是党的领导制度体系、人民当家作主制度体系和中国特色社会主义法治体系的联动机制。[14]在坚持和完善人民代表大会制度、不断完善发展全过程人民民主的进程中,“三者有机统一”就是党领导人民走向中国式现代化和中华民族伟大复兴的重要经验。
      新时代新征程,让我们进一步沿着“在党的领导下不断扩大人民有序政治参与”的重要路径,按照习近平总书记的要求,“继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。[15]这就是我们共同的使命和任务。

    (本文参考文献从略,完整版刊载于《新视野》2024年第3期,敬请关注。) 作者:席文启,北京市人大制度理论研究会原副会长、教授
     

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