周口市人民检察院2010-2012年职务犯罪案件办理质量调研报告
周口市人民检察院2010-2012年职务犯罪案件办理质量调研报告
□戚发政 马娟娟
为了进一步提高我市检察机关办理职务犯罪案件的质量和工作效率，促进该类案件在当前立法和司法实务中存在问题的有效解决，近期，笔者对全市两级检察机关2010-2012所办理的贪污贿赂、渎职侵权两类职务犯罪案件进行了深入调研，通过客观统计和深入分析，发现了制约我市职务犯罪案件工作的一些现实、普遍的问题，现将调研结果报告如下：
一、近三年职务犯罪案件整体情况
（一）反贪案件
近三年周口基层院共受理反贪案件447件664人，侦结案件463件683人，审结案件471件684人，不诉案件2件5人，判决463件669人，无撤诉和无罪判决案件，有罪判决中，判决缓刑241人，免刑199人，实刑229人；市院受理反贪案件17件20人，侦结案件10件11人，审结案件4件5人，判决3件6人，全部判处实刑。
（二）反渎案件
近三年周口基层院共受理渎侦案件251件418人，侦结案件260件429人，审结案件246件386人，不诉案件8件12人，判决241件380人，无撤诉和无罪判决案件，有罪判决中，判决缓刑34人，判决免刑的323人，判决实行的23人；市院受理渎职侵权案件6件7人，侦结1件2人。
二、周口检察机关职务犯罪案件存在的主要问题
结合以上近三年职务犯罪案件整体概况和相关数字，周口检察机关职务犯罪案件主要存在以下几方面的问题：
（一）基层院职务犯罪案件缓免刑居高不下
从以上数字可以看出，基层院反贪案件中适用缓、免刑的有440人，占总数的66%，实刑判决占总数的34%；反渎案件中适用缓、免刑的有357人，占总数的94%，实刑判决仅占总数的6%。缓免刑判决的过量存在使得罪行相适应原则在实践中不能得到充分的体现，消弱了刑罚应有的威慑力，损害了司法公信力。
（二）贪污贿赂案件认定犯罪数额“缩水”的现象在一定程度上普遍存在
各基层院近三年《受贿、贪污、挪用公款案件涉案数额减少情况统计表》显示：三类案件涉案数额减少的案件共134件，其中在侦查、起诉、审判三个环节减少的绝对数额小于10万的贪污、贿赂案件最多，共有63人，占总数的47%；减少相对数额在50万以上的较少，共有11人，占总数的17%。犯罪数额是界定贪污贿赂犯罪案件罪与非罪的重要标准，也是判处重型与轻型的重要参考依据，所以，如何准确认定犯罪数额与如何防范认定犯罪数额的缩减十分关键，应当给予足够重视。
（三）案件改变立案定性的情况一定程度上仍普遍存在
从《受贿、贪污、挪用公款案件涉案数额减少情况统计表》上可以看出：近三年基层院改变立案环节定性的案件中贪污贿赂案件中有21人，其中，侦查环节有5人，起诉环节8人，审判环节8人；渎职侵权案件中有11人，其中，起诉环节2人，审判环节9人。这些案件的存在，从一定程度上影响了职务犯罪案件的整体质量和办案效果，应给予足够重视。
三、问题存在的原因
（一）当前,职务犯罪缓免刑过多的原因是多方面的,既有立法原因,也有司法原因,同时还有社会干扰等因素。
首先，立法所规定缓免刑的适用条件过于原则、笼统, 起点也较低，缺乏具体的评判标准。
《刑法》第三十七条规定了对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚,第三百八十三条第三款规定个人贪污数额在五千元以上不满一万元,犯罪后有悔改表现、积极退赃的,可以减轻处罚或者免予刑事处罚。《刑法》第七十二条又规定了适用缓刑的条件,即:被判处拘役、三年以下有期徒刑,犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。从上述规定来看,第三十七条规定的免予刑事处罚的规定过于原则,不像其他条款那样明确具体,而第七十二和七十四条规定适用缓刑的硬性条件,其实只有两个,即:犯罪人被判处拘役或者3年以下有期徒刑、不是累犯或犯罪集团的首要分子,其他实质条件则过“软”,缺乏评判的具体标准,这就为缓免刑滥用留下了余地。
其次，我国刑法中对于职务犯罪的量刑幅度较大，自首、立功、积极退赃、悔罪表现”等情节实践中大量被滥用，法官的自由裁量权过大,量刑上也缺乏统一的标准。
比如，在贪污贿赂犯罪中，根据《刑法》第三百八十三条的规定,贪污贿赂的犯罪金额如果超过5万元,应当判处5年以上有期徒刑,这样便不能适用缓免刑,但实践中,由于受各种因素的影响,法官往往会考虑从轻处理犯罪分子,而为了能让犯罪分子享受到缓免刑的特殊待遇,就只能在自首、立功等方面作文章,以实现能减轻处罚，对被告人在法定刑以下量刑,最终达到适用缓免刑的硬性条件,从而大量滥用犯罪分子的自首、立功、悔罪表现、被害人的态度、退赃退赔等情节的现象就屡见不鲜。
再如，在滥用职权和玩忽职守犯罪中，以上两罪的量刑档次为三年以下有期徒刑或者拘役、三年以上七年以下有期徒刑两个量刑档次，但在侦查、起诉、审判三个环节中最重要的办案依据就是2006年《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，该规定仅仅是滥用职权案和玩忽职守案的立案和追诉的标准，并没有针对法条的两个量刑档次规定“情节特别严重”应当处三年以上七年以下有期徒刑的具体情形，另外加之玩忽职守犯罪属过失犯罪，而玩忽职守犯罪行为人一般为国家行政机关工作人员，这就使得法官在自由心证的情况下，较易接受其他案外因素的影响，从而大量适用免刑。
再次，对职务犯罪免刑判决监督力度不大。
贪污贿赂犯罪和渎职侵权案件免刑率过高的问题一直存在，对此类免刑案件检察机关不易行使抗诉权，其原因在于法院判处免刑在法定刑范围之内，绝大多数情况下属于量刑较轻但不属于典型的量刑畸轻的抗诉范围，实践中即使行使抗诉权也不宜获得二审法院改判。
最后，案外因素影响也是导致职务犯罪案件缓、免刑过高的一个不可忽视的重要因素。
（二）贪污贿赂犯罪中犯罪数额“缩水”的现象与该类犯罪的自身的特点有着重要的联系。
一般的犯罪如盗窃，案件认定在证据上比较容易收集，了解案情的证人也比较容易取证，而贪污贿赂犯罪自身的特点决定了其证据收集难度很大且证据的稳定性差。贪污贿赂犯罪的主体一般具有高素质，法律意识和反侦察能力都比较强。同时，贪污贿赂犯罪具有很强的隐蔽性，尤其是受贿罪，是典型的“一对一”的犯罪模式，在缺乏技术侦察手段的情况下，案件的证据很难获取，受贿罪的双方都有获利行为，而且根据数额可能都构成犯罪，这种攻守同盟的关系和犯罪处罚机制使证人的作证积极性受到严重制约。
检察机关在查办贪污贿赂案件时的长期存在的固有缺陷，也是贪污贿赂犯罪认定数额“缩水”现象广泛存在的重要原因。如认定案件数额的证据不够严谨，使犯罪嫌疑人在审查起诉或审判阶段有空隙可钻；太偏重于口供，缺少辅助证据，犯罪嫌疑人翻供以后，案件的认定就会受到很大的影响。查办贪污贿赂犯罪过程中会遇到很多各种各样的情况，没有严谨的思维和办案技巧很难攻破犯罪嫌疑人，这就对侦查人员提出了很高的要求，而侦查人员的自身素质和现有技术条件很难达到要求，基层检察院尤为突出。因此，贪污贿赂犯罪认定数额“缩水”现象的出现的根本原因是由案件的性质决定的，但其存在的普遍性，同时与侦查机关侦查案件不到位有着密切联系。
（三）改变定性的案件在一定程度上一直存在，既有客观原因，也有主观因素。
客观上的原因主要归结于办案人员的执法理念有待进一步转变，业务素质有待进一步提升。少数干警侦查观念陈旧，侦查取证水平低，造成一些案件证据不扎实甚至存在瑕疵。一是在案件越来越难办、对执法办案要求越来越高、工作压力越来越大的情况下，少数干警存在单纯完成任务的思想，重数量轻质量、重突破轻深挖、重言词证据轻其他证据等现象。在一些案件上仍然存在“就线索查线索、就案件查案件”，深挖犯罪、扩大战果的意识和能力不强。二是由供到证的传统办案模式还没有从根本上改变，侦查手段相对滞后，一些处于不稳定状态的关键证据随时可能流失或发生变化，审查起诉和审判环节往往出现翻供翻证或其他“新情况”。三是固定证据的能力不够，有待进一步加强。证据不扎实，收集不全面、固定不牢靠、运用不充分，个别案件证据存在瑕疵，都会增加案件定性改变、犯罪金额减少等情况出现的可能性。
从主观来看主要是检、法两家及相关办案人员对法律的认识、对案件的理解有所不同,存在分歧。比如，刑法第93条规定：国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企事业单位委派到非国有公司、企业事业单位、社会团体从事公务的人员，以及按照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。但没有进一步明确具体的“公务”、“委派”的内涵与外延，很容易导致认识上的分歧，在定罪量刑上出现差距。我市扶沟县院办理的周某受贿案就很典型的存在类似问题。周某原系一家电门市部负责人，2009年底他伙同鞠某利用政府委托，对所销售的家电下乡产品购买人的基本信息进行初审、现场补贴、录入信息的便利条件，虚构购买人信息，先后骗取家电下乡补贴资金2万余元。此案件由扶沟县院反贪局认为周某属于受国家机关委托对国有财产从事管理活动，以周某涉嫌贪污罪移送审查起诉，公诉科受理后，也以贪污罪提起公诉；移送法院后，法院审理后认为周某从事的不是公务，只是与县财政局签订了代垫直补协议，并未有书面授权委托，应当是一种劳务行为，2011年以诈骗罪判处周某有期徒刑一年，缓刑一年。
四、解决问题的措施和建议
（一）对于如何尽快改善职务犯罪案件缓免刑比例过高的现象，建议可以从以下几个方面进行：
1、进一步完善立法,加大刑罚对渎职犯罪的震慑力度。一是建议立法机关对渎职犯罪刑罚及适用缓免刑进行进一步的的修改完善,使之具体化、规范化,避免刑罚的过于宽泛、原则;二是进一步完善司法解释或其他规范性文件,建议最高人民法院和最高人民检察院在共同调研的基础上,根据实际情况尽快制定司法解释,对渎职犯罪案件适用缓刑、免刑的原则和具体标准加以规范。
2、规范职务犯罪案件的量刑程序,强化检察机关对渎职犯罪的量刑建议权，限制法官的自由裁量权，从严掌握职务犯罪被告人缓免刑的适用。一方面出台明确的量刑机制,参照一般刑事案件严格规范法官的量刑过程,特别是对“自首、立功、积极退赃、悔罪表现”等情节的认定,防止因法官的个人因素而出现不同判决的结果。另一方面要求法官应当加强判决书的说理性,通过判决书的详细说明,论证适用缓刑的合理性与合法性,从而有效减少乃至杜绝因暗箱操作所导致的缓刑适用不当的问题,使自由裁量权的行使符合公开、公平、公正的要求。最后，要强化检察机关对职务犯罪尤其是渎职犯罪的量刑建议权,在职务犯罪案件中检察机关是唯一参与刑事诉讼全过程的司法机关,对了解犯罪人的作案手段、危害后果、悔罪情况等具有特殊的优势,应当加强检察机关的量刑建议权,由公诉人根据被告人的认罪态度、悔罪表现、目的、手段、情节等因素,对被告人量刑和是否适用缓刑进行分析和论证,并明确提出可否适用缓免刑的意见,参与对缓免刑适用的判断,同时也监督缓免刑的适用。同时还要加强检察机关对职务犯罪案件审判活动的监督力度,将法院认定自首、立功确有错误和量刑畸轻的缓刑、免刑案件作为审判监督的重点,严肃查处隐藏背后的徇私舞弊、徇情枉法行为,纯洁司法队伍。
3、积极探索和推行职务犯罪案件异地审理制度,避免来自权力的干扰。因为职务犯罪案件被告人的特殊性,在当地审理,可能会影响案件公正审判,群众也会质疑审判公正性。近年来,我国不少高官特别是厅级以上贪腐案件都是异地审理,取得了明显的效果。据息,最高法和最高检也正酝酿出台相关规范性文件,有望尽早出台相关规定,切实推行职务犯罪案件异地审理的常态化,以避免审判受到各个方面的干扰,切实提升司法公信力。
（二）在减少贪污贿赂案件认定犯罪数额“缩水”现象的问题上，建议从以下几个方面进行调整：
1．全面固定证据，及时封堵可能存在的漏洞
查办贪污贿赂案件对证据的严密性要求很高，犯罪分子都具有很高的法律意识，审判阶段一般都会请专业的律师辩护，证据不够严密就会被抓住漏洞，使案件数额的认定出现问题。具体来说就是要审查全案证据与证据之间、与案件事实之间、是否完整、统一，是否能够形成完整闭合的证据链条，证据之间是否真正具有关联性、客观性和排他性。
2．提高案件质量，克服重立案轻结案，正确把握案件数量与质量的关系
贪污贿赂案件侦查部门一直以来都是以立案数为考核标准，致使侦查人员都产生了一种重立案轻结案的观念，着重搜集立案证据，立案之后对案件就缺乏积极性。现在制度考核的标准已经越来越多元化，但观念的转变还需要广大干警努力克服，侦查每一起案件时不仅要强化证据，稳固立案标准，还要多与公诉部门沟通，以起诉的标准收集证据，保证案件在侦查、起诉和审判阶段的统一，这样可有效减少贪污贿赂案件认定数额“缩水”的问题。由此，加强侦查机关查办案件的力度，是减少查办贪污贿赂犯罪认定数额“缩水”现象的重要途径。
3．充分评估、兼顾案件的法律效果与社会效果
一起案件办理质量的好坏，其标准就是看它所产生的法律效果和社会效果，法律效果就是案件的判决情况，侦查机关立案侦查以有罪判决为最终形式，因此，评估案件法律效果也是解决贪污贿赂案件认定数额“缩水”问题的一项重要作用。查办一起案件的社会反映，直接衬托出案件办理的好坏，举报人、犯罪嫌疑人所在单位和与之相关联的行业和人是对案件反映最强烈的人群，可以从中作出客观综合的评估，从而兼顾案件的社会效果。
（三）在减少改变立案定性案件数量方面，可以从以下几个方面着手：
1、坚持、完善职务犯罪案件提前介入机制，加强沟通，建立检、法协作交流机制。
检、法两家对于职务犯罪认识和理解有不一致的地方，主要体现在案件定性、犯罪主体身份和犯罪数额认定等方面，以上问题的沟通可以通过建立两院联席会议制度，定期召开由反贪、反渎、公诉、法院刑事审判庭等部门参加的联席会议，积极开展职务犯罪案件的总结交流和业务研讨活动，达到集思广益、统一认识，共同准确的拿捏犯罪的定性，统一量刑标准。
2、着力提升执法人员的业务素质，端正执法理念。
《关于办理刑事案件排除非法证据若开问题的规定》、《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》的颁布实施，对职务犯罪案件的侦查、起诉工作均提出了更高要求，也带来了新的考验。检察机关应牢固树立证据意识，确保案件质量。一是侦查部门应丰富侦查手段，扩大取证思路，强化证据意识，提升办案能力，要严格依法取证，确保取证程序合法、证据真实可靠，坚决杜绝刑讯逼供、诱供等情形的出现；搜集证据要合法、规范、全面，为职务犯罪案件的起诉、判决奠定坚实的基础。二是公诉部门要严格按照两个证据规定等要求，提高证据审查甄别能力和出庭支持公诉能力。高度重视庭审中对证据全法化的质证和辩论，注重对证据形式的审查，确保证据源头清晰。
3、加强理论与实务研究，做到准确适用法律。要坚持“两高”对职务犯罪贯彻宽严相济和“慎宽”的处罚原则，查析各司法解释及其演变进程，严格依法认定自首、立功等量刑情节，确保从轻、减轻等法定量刑情节的司法适用客观公正、协调一致、合情合法。
4、依靠党委领导，排除干扰，进一步加强“检察机关一体化”建设。如2012年扶沟县院办理的该县文化广播新闻出版局党组书记白某重大贪污贿赂案件中，充分发挥检察一体化的优势，该院在县委和市院的支持、领导下，在该院侦查监督、公诉和监所部门的鼎立协作下，最终扶沟法院以受贿罪判处白某有期徒刑10年，取得了很好的法律效果。
（作者单位：周口市人民检察院）
返回顶部